完善我国工资集体协商制度的法律思考

熊 飞 张素凤

（安徽师范大学法学院 安徽芜湖 241002）

一、工资集体协商制度概述

伴随我国经济持续三十多年的高速增长，我国劳资关系的格局从个别劳动关系开始向集体劳动关系转型，集体劳动争议案件以及牵涉人数激增。从2001年到2008年，集体劳动争议（10个人以上）以年均11%的比例递增。2014年以来，全国多地发生了多起企业内部的罢工活动，其中不乏一些知名企业。如，2014年3月IBM深圳工厂千人罢工事件，2014年4月东莞裕元鞋厂因福利问题爆发数万人的大罢工、北京诺基亚亦庄工厂2014年以来发生多次罢工。

全国范围内集体罢工事件频发，引起了政府和社会对集体协商制度的高度重视。集体协商是指职工代表（一般是工会）与企业或者企业代表组织就劳动报酬、保险福利、劳动安全卫生、工作时间等事项进行协商，在协商达成一致意见的基础上签订集体合同的行为[1](P206)。工资集体协商在西方被称为工资集体谈判，集体谈判制度在欧美国家从20世纪20年代以来得到充分发展。在西方欧美国家，集体谈判是劳资冲突、斗争之后妥协的产物，劳、资、政三方协调机制中的劳动关系主要依靠双方博弈解决[2](P10)。在我国，以原劳动和社会保障部于2000年10月颁布的《工资集体协商试行办法》为代表，经历了从建国初期到2000年的探索确立阶段，从2000年到2010年的由试点到推广的发展阶段，进入到2010年以后全面推进的完善阶段。2008年3月，时任国务院总理温家宝同志在政府工作报告中首次提出“推动企业建立工资集体协商制度”，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出了“完善企业工资集体协商制度”，人力资源和社会保障部开展了推广集体合同制度的“彩虹计划”，中华全国总工会也专门下设集体合同部，都表明了党和政府对工资集体协商制度的高度重视。

二、工资集体协商制度存在的问题

工资集体协商制度是当前我国转型时期构建和谐劳动关系的重要手段。实施工资集体协商制度一方面有助于维护职工的合法利益，尤其是经济利益，另一方面构建和谐稳定的劳资关系，维护企业稳定，对企业和职工来说是一个双赢的局面。自2000年10月工资集体协商制度正式确立以来，获得了长足的发展，并在维护劳动者合法权益、创造和谐劳动关系方面发挥了积极作用。据中华全国总工会最新统计，目前全国已建工会组织的企业工资集体协商覆盖率达80%以上，有效提升了劳动关系双方协商沟通的意识，保障了职工在劳动经济权益方面的话语权，为促进劳动关系和谐稳定发挥了积极作用，但也存在一些问题。

（一）工会缺乏代表性和独立性。工会的代表性主要解决工会与劳动者在集体谈判中的关系和地位问题，工会的独立性则主要指工会与管理方之间的关系问题[3](P137)。工资集体协商中劳资双方的地位不平等，资方作为管理者，话语权较大，优势明显，而劳方势单力薄，在工资协商的博弈中劣势明显。因此，普通劳动者只有团结起来，运用工会集体的力量，才有可能同企业平起平坐、签订集体合同。工会组织不仅是集体协商的推动者、组织者，还是监督和维权主体[4](P60)。但从我国的实践来看，工会缺乏代表性和独立性，主要表现在：工会组建的进度相对滞后，尤其是在非公有制企业中工会组建率和职工入会率都比较低，企业工会的组建难导致协商主体缺位，制约了工资集体协商的广泛开展；企业工会与企业还存在着较多的依赖关系，“尤其是工会经费和领导人员均来源于企业，难以真正担当职工利益代言人的角色”[5](P45)；工会干部多为兼职，缺少专职干部，且工会委员会中大多为企业的高级管理人员，由于分身乏术和专业知识缺乏以及身为企业员工的尴尬地位，部分工会干部在协商时“不敢谈”“不会谈”。建立和推行工资集体协商制度，就必须增强工会的代表性和独立性。

（二）政府的主导作用不够到位。工资集体协商是市场经济的产物是一种协调劳动关系的有效机制。我国目前经济处于转型时期，劳动关系的协调机制尚不完备，集体协商的推进更多地取决于地方政府支持力度的强弱。“中国的集体协商是国家自上而下由行政力量推动的结果，而非自下而上劳资博弈的结果”[6](P70)。目前在我国推进工资集体协商过程中，政府对于劳动关系发展的政策引导和行政干预、社会服务和法制宣传等方面的主导作用是远远不够的。主要体现在以下三个方面：一是在一些地区集体协商制度建设的工作没有受到地方政府的足够重视，甚至还没有纳入当地“十二五”的规划纲要。“政府发布的相关信息也不能满足集体协商需要，特别是劳动定额的制定和管理滞后，缺乏科学合理的劳动定额标准”[7](P207)。二是有关行政主管部门的监管不到位。现行的工资分配体制是“市场机制调节、企业自主分配、职工民主参观与、政府监控指导”。但受到各种因素影响，职工工资由用人单位决定，企业在工资分配中处于主导地位。而地方政府在这方面没有发挥其应有的“监控指导”作用，尤其是对政府招商引资过来的大型企业，在管理上可能会受到外界因素的干扰。三是社会服务和法制宣传力度有待加强。实践中，由于缺少普法宣传和服务工作，劳资双方在协商有关具体问题时，对有关法律政策和程序不了解，用人单位有法不依、职工采取激进措施严重影响了社会秩序的正常稳定。

（三）集体协商法律不健全。集体合同制度是劳动法上的一项法律制度。我国的学者往往把眼光聚集在劳动合同制度、社保制度、劳动争议处理机制等方面，集体合同制度目前仍属于我国劳动法中的薄弱地带。从立法角度而言，仅在《劳动合同法》专门规定了“集体合同”一节，《集体合同法》至今仍未列入全国人大的立法规划，体现了集体合同立法的滞后。虽然我国劳动法、劳动合同法和工会法我国集体合同制度作出了一些规定，但多属宣传口号性的、原则性的规定，尚未达到市场经济对工资集体协商制度建设的要求。《集体合同规定》和《工资集体协商试行办法》属部门规章，立法位阶较低，内容又缺乏刚性。我国对工资集体协商的规定是选择性的条款，如在《劳动合同法》的“集体合同”一节，每一条文中均出现了“可以”一词，同时又缺少必要的罚则，缺乏强制力，对企业的约束力度不够，集体协商是否开展存在较大的不可预期性。对职工方协商代表的保护也有较大影响。一般而言，职工方协商代表包括工会主席和其他的职工代表，他们的身份首先仍是企业员工，如果要他们真正代表职工与企业进行协商谈判，没有法律有力的保障，可能会使他们有失业的后顾之忧。因此，在集体合同的立法中要增加强制性内容，明确法律责任，推进工资集体协商、构建和谐的劳动关系。

三、完善工资集体协商制度的措施

（一）增强工会的独立性和代表性，维护职工在集体协商中的合法权益。工会是劳动者合法权益的代表者和维护者，提高工会地位,增强工会的独立性和代表性，是建立集体协商制度的关键。但从理论及实践来看，工会组织“其所具有的政治色彩和半官方性质的管理职能，使得其很难以独立的权利主体地位来接受劳动者个人权利的让渡”[8](P101)。为了增强工会组织的独立性和代表性，可以从以下几个方面进行尝试。

第一，要确立工会组织作为职工利益的“代表者”的法律地位，改变由资方任命或行政领导兼职工会主席的传统做法，通过上级外派、基层工会主席直选、社会招聘等方式，去行政化和经济依附，实现工会主席的专业化和职业化，加强基层工会独立履行职责的能力和话语权。市场经济发达的国家对于企业高层加入工会都有明文规定。“韩国《工会法》把高级管理人员列入了雇主的行列，规定允许雇主或代表雇主利益的人加入的组织不得称为工会。美国、加拿大也大致相同。美国将所有管理人员都纳入雇主范围。加拿大只把高级管理人员纳入雇主的行列。”[3](P140)

第二，建立和推进行业性工资集体协商制度。大力加强行业工会的组织建设和集体协商指导，提高业务水平。行业性工资集体协商有利于工会充分行使集体协商权，免去工会干部的后顾之忧，可以放心大胆的行使其代表权，同时还有助于缩小同行业之间劳动者收入过分的悬殊。2014年沈阳供热行业签订工资集体合同的过程中，“为使工资集体协商工作更加规范，沈阳市总工会建立了市级供热行业工会联合会，确立了对等的协商主体。同时成立由5人组成的行业工资集体协商专家顾问组，从起草集体合同文本到正式协商，进行全程指导”。经过协商确定行业最低工资标准为1600元，年度工资增长幅度不低于6%，而同期沈阳市最低工资标准为1300元。

第三，进一步推进工资集体协商指导员制度。针对在工资集体协商工作中一些工会干部“不敢谈”“不会谈”，继续通过从社会各界劳动关系领域聘请专家、高校教师、律师、企业管理工作者等担任工资集体协商指导员，从法律和政策的角度，结合企业实际，使工资集体协商的全过程更加合理和公平。

（二）强化政府的主导作用，营造有利于集体协商的制度环境。在市场经济条件下，政府放权，退出企业的经营管理，但并不就意味着政府不能对劳动关系施加干预或者在干脆在劳动关系中不作为，而应当由依靠行政手段处理劳资矛盾转向依靠法律、经济手段来规范劳资双方的行为，做一个积极作为的和谐劳资关系的推动者和协调者，积极承担纠正市场偏差、维护社会公正的职能，推动劳资关系和谐发展，维护社会稳定。因此，政府在推动企业建立和完善工资集体协商制度的过程中，应当强化其主导作用，营造有利于工资协商的制度环境。

第一，政府在推动工资集体协商的过程中，通过将最低工资标准由目前的区域标准，转变为区域内不同行业的最低工资标准；加大人工成本、物价水平等信息的公开力度，畅通政府与工会之间信息的传递渠道。

第二，加强对集体合同的审查。重点对劳资双方协商代表的资格、协议条款内容如工资的涨幅、奖金、津贴、计件单价、劳动定额标准以及最低工资标准等内容以及签订程序进行审查，规定协议中必须要包含工资涨幅、奖金、执行的最低工资标准、缴纳社保等关键性条款，防止集体合同成为摆设。对严重背离企业工资指导线的行为必须予以处理。

最后，加大普法宣传和社会服务工作。发动一些社会组织如团委、高校法学院的社团、律师事务所走进企业,走上街头，通过发放普法宣传资料、提供法律咨询服务等方式，使劳资双方都对劳动法律法规有所了解，认识到集体协商的重要性和必要性，使集体协商的工作能够被双方所接受。还可以通过建立诚信履约制度，建立用人单位违反集体合同红黄牌制度或者黑名单制度，同时开展争创和谐劳动关系活动，出台具体的奖励措施，激励企业诚信履约，规范劳动关系。

（三）建立完善的法律保障体系，为全面推行工资集体协商制度提供法治保障。多国经验表明，一国的政策法规的立场、价值倾向以及系统性是这个国家工资集体协商制度有效运行的制度保证。[9](P78)因此，需建立完善的法律保障体系，为全面推行工资集体协商制度提供法治保障。

第一，进一步加强集体合同立法工作。有关工资集体协商的相关法律应尽快提上立法日程，可在现行的工会法、劳动合同法、集体合同规定等的基础上，组织力量起草并由国全国人大及其常委会颁布《集体合同法》。在这部法律中要有相应的强制性条款和法律责任条款，如将法律规范中的“可以”改为“必须”；明确要求当工会提出或者职工代表提出工资集体协商要求时，用人单位必须作出回应。为了使法律更加具有可操作性，增加刚性内容，提高违约成本，还应当明确规定拒绝集体协商以及违背集体合同所应承担的法律责任，设定便于执法和司法的行政处罚措施或民事责任。

第二，劳动行政主管部门针对集体协商工作中存在的“不敢谈”“不会谈”等突出问题，总结经验，树立典型，及时向立法部门提交立法提案，为深入推进集体合同制度实施提供法治保障。

[1]杨成湘，陈治亚.中国集体协商制度的实践困境与策略安排[J].求索，2013(4).

[2]章群，蔺琳，牛忠江.对企业工资集体协商制度改进的思考［J］.中国劳动，2012(12)

[3]程延园.集体谈判制度在我国面临的问题及其解决［J］.中国人民大学学报，2004(2).

[4]岑峨.我国劳动关系集体协商的法律机制构建[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2013(4).

[5]韩志明，潘玉华.工资集体协商的制度及其实践——以天津市情况为例[J].中国劳动关系学院学报，2014(3).

[6]吴清军.集体协商与“国家主导”下的劳动关系治理——指标管理的策略与实践[J].社会学研究，2012(3).

[7]杨成湘，陈治亚.中国集体协商制度的实践困境与策略安排［J］.求索，2013(4).

[8]吴红列.集体协商机制中工会法律地位的再思考[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2008(4).

[9]杨静.完善我国工资集体协商制度推动劳动关系和谐发展［J］.河北经贸大学学报，2014(6).