论“五四宪法”制定程序的民主性

李 晓

（中共中央党校，北京 100091）

五四宪法是新中国成立以后的第一部宪法，因其在1954年颁布，故称其为“五四宪法”。[1]五四宪法是中国历史上人民当家作主第一次自主制定的宪法，是全体人民共同意志的凝结。由于在五四宪法的制宪过程中保障了人民群众的广泛参与，集中体现了社会主义原则与人民民主原则，所以说在五四宪法的制定程序方面体现着民主性。它是中国民主立法的开端，确立了人民当家作主的宪法地位。由于在制宪过程中保障了人民群众的广泛参与，从而使得宪法拥有了广泛的社会基础。五四宪法是中国人民独立行使制宪权的产物，它为立基于宪法之上的新中国的建构奠定了民主性的规范基础。

一、五四宪法的制定充分体现了社会主义民主的优越性

中国封建社会有着几千年的历史，为了寻求民主，自1919年“五四运动”开始，许多仁人志士便开始了艰辛的民主探索，许多先烈为此现出了宝贵的生命。新中国成立后，1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次全体会议全票通过了《中华人民共和国宪法》，即“五四宪法”，它标志着新中国第一部“人民的宪法”由此诞生。这部宪法是中国民主立宪的开端，以此为开端，开创了社会主义宪法的新篇章，对后来的宪法及制定都产生了深远的影响。五四宪法的制定，真正了体现民主性。几十年后过去了，我们总结在它的制定过程中的经验教训，对于完善宪法实施与监督机制能够起到一定的参考作用。

（一）人民当家作主的民主性

“五四宪法”是建立在《共同纲领》的基础上正式颁布的第一部社会主义宪法，总结了新中国成立后的实践经验，吸收了不同法系的优秀法治文明成果，相较于后来的历次宪法修改，“五四宪法”的制定过程，最大的特征就是“民主性”，它的民主性主要是通过广泛征集民意，让最广大群众参与了宪法草案的讨论，是全民讨论后的智慧结晶。

什么是“民主”？民主就是人民自己当家作主。马克思主义的民主观认为：民主属于上层建筑，是建立在一定的经济基础上的；“争得民主”是无产阶级解放的首要条件；社会主义民主的本质是人民当家作主；社会主义民主是比资本主义民主更高类型的民主。在新中国成立之初，在中国共产党的领导下广大民众改变过去被奴役被剥削的状态，人民群众建设新中国的积极性被充分地调动起来。黄炎培与毛主席在延安关于“历史周期律”的谈话，也充分说明新中国的第一代领导人找到的跳出“‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’的周期律”就是“民主”，就民主问题，毛泽东认为“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”。[2]人民群众的渴求，中国共产党及其领导人的沉思探索。都反映在对民主的迫切追求上，反应在“五四宪法”制定中就是要充分体现并保障民主的实现。

（二）程序制定的民主性

从“五四宪法”的制定过程我们就可以看出，新中国第一部宪法把“民主性”摆在了非常重要的位置。1952年11月中央决定着手准备召开全国人大制定宪法。1953年成立了以毛泽东为主席的宪法起草委员会，1953年下半年，在刘少奇主持下，开始了全国范围的人口普查、选民登记和基层选举。1954年1月31日完成了宪法草案初稿，同年3月23日，党中央向宪法起草委员会第一次会议提交了《中华人民共和国宪法草案（初稿）》。1954年5月1日由宪法起草委员会将宪法草案公布，直至同年6月11日，宪法起草委员会举行了七次正式会议讨论，全国政协及其他机关组织了8000余人参加讨论，提出意见达到近6000条。再到9月之前，此间交由全国人民讨论长达三个月之久，先后有1.5亿人（当时全国总人口是4亿人）参加讨论，提出的意见多达138万条。据统计，在这三个月里，全国各地普遍成立宪法草案讨论委员会，宣传员和报告员组织各种宣传与讨论，很多地区参加讨论人数达到当地成年人的70%以上，部分城市高达90%以上。

（三）参与主体的民主性

从参与主体来看，在“五四宪法”的制定中汇集了不同社会阶层（包括政治精英、知识分子、普通农民、工人等）的意见，是多元主体集体智慧的结晶。从知识背景来看主体组成，既有来自本土的深受中华法系传统法文化影响的资深学者，也有来自英美法系和来自大陆法系学成归来的精英专家、学者。正是这种多元性，才使得“五四宪法”充分体现了民主性。根据“五四宪法”的制定程序以及民众参与程度，我们可以说“五四宪法”的制宪过程是全民参与、全民讨论的过程，也是新中国成立后第一次大规模的有序的践行民主的一次成功尝试，充分体现了社会主义民主的优越性。

二、五四宪法及其制定程序的意义

通过“五四宪法”的制定及其内容，我们可以回答何为宪法。宪法在社会主义国家：（1）以人民当家作主为原则；（2）人民权利的保障书，充分而广泛的保障公民各项权利与自由；（3）国家根本大法，规定国家与公民关系等重大事项；（4）政治法，体现并维护国家政治合法性，是政治的法律化。

“五四宪法”的制定主体是全体人民，它是全民参与讨论制定的，这是中国历史几千年具有开创性的第一次，具有开创性的意义。从制宪权角度来看，在社会主义的新中国，“五四宪法”以其制定的实践过程充分证明了制宪权属于人民，任何违背民意的条款都不会被写入宪法。“五四宪法”是名副其实的人民宪法，它充分体现了人民意志，规定公民享有广泛的自由和真实的权利，对人民的权利给予了充分地肯定与保障。比如1954年宪法的第八十五条规定：“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”[3]1954年宪法的第九十条规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”[4]“五四宪法”为了保障人民权利，也对国家公权力做了规定。在公权力方面，“五四宪法”明确的规定了权力归属以及权力行使方式，即：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民是国家的主人。对于权力的行使方式，基于国情考虑，“五四宪法”创造性的规定了人民代表大会制度、人民民主专政制度等。这些制度设计既能够保障人民意志的表达，又能够高效实现对国家的治理，充分展现社会主义民主与集中的统一。

从五四宪法的制定程序中，我们可以看到这对新中国宪法发展产生了四个方面积极影响。首先，人民群众对宪法草案所表现出来的政治热情是空前的，宪法贴近了人民群众的生活；其次，人民群众广泛讨论宪法草案，一方面扩大了宪法存在的社会基础，另一方面也为宪法的实施与遵守营造了良好的社会环境；再次，通过新中国第一部宪法草案的讨论，在宪政体制建立初期，人民群众开始关注宪法在国家生活中发挥的重要作用，并对新建立的政权体制产生社会共识；第四，全民讨论，提高了全国人民社会主义觉悟和爱国主义情怀，推动了社会各项事业的发展。

作为新中国的第一部宪法，五四宪法在内容、程序与技术上有了较为完美的民主制度与精神。在制宪过程中充分考虑到了中国的实际情况，结构是谨严而明确的；内容是完整而充实的；措词是简易而明确的。毛泽东指出：“搞宪法是搞科学。我们除了科学以外，什么都不要相信，就是说，不要迷信。”[5]

五四宪法是中国历史上人民第一次自主制定宪法，也是新中国第一部宪法，确立了人民当家作主的宪法地位，集中体现了社会主义原则与人民民主原则。从历史的角度看，这是一部承前启后、具有基石意义的宪法。它开启了中国社会主义宪法的崭新历史，在根本上巩固了人民民主的社会主义政权的合法性，确认了国家的各项基本制度，宣告了人民权利受到宪法保障的事实，其精神延续至今。

三、五四宪法及其制定程序的历史教训及经验总结

“五四宪法”没有起到应起的作用，这其中原因是多方面的，主要有：（1）家国一体、家国重构的历史文化传统对国民的影响使得宪法主导下的法治文化观念难以形成，个体的民众也就无意识、无能力去对抗非理性的人治政治主导下的国家行为，全民或者无意识或者无奈的共同虚置了“五四宪法”。（2）党的领导全面覆盖国家和社会，党在革命年代给人民带来的利益以及党对“五四宪法”制定的领导使民众充分信任党代表的是全体人民利益，使人民对党形成了信任利益的依赖，然而党在革命时期依靠政策和决定、命令来领导的执政习惯在有了宪法以后却没有得到及时的转变，使得民众依旧随着党对“五四宪法”的虚置而虚置，随着党对“五四宪法”的背离而背离。简言之就是没有妥善处理好党的领导与宪法的关系。（3）“五四宪法”文本自身存在的规定模糊、定性与现实的脱离等局限性也在一定程度上影响了这部宪法的实效性。

从五四宪法的制定及其内容可以看到，它是以民主为核心，以东、西方成功法治为辅助。以新中国基本国情为基础的，具有开创性的新宪法，满足了人民群众对民主的渴求。五四宪法由于当时受中国政治环境的影响，实施时间很短暂，但其历史光辉对后来的“七五宪法”、“七八宪法”的制定都产生了不可估量的重大影响，其经验教训也很值得我们借鉴。[6]

1.宪法是国之大法，不容亵渎

宪法作为国家的法律之纲，是根本大法，一旦动摇，后果是十分严重的。自上50年代后期开始，在政治上的“左倾”错误指导下，民主被异化，阶级斗争被扩大化、普遍化，党内民主、人民民主、法治都遭到重创。从国家公权力的实际运行来看，“五四宪法”的文本并没有在政治实践中有效实施，宪法被虚置。十年动乱，宪法仅仅徒有虚名，却无实际影响或者说约束任何人，党和国家损失是十分惨重的。

2.宪法的制定、实施要考虑从理论到实践的过程

一部宪法无论其措辞多么完美，逻辑多么严谨，结构多么完整，若不能从理论走向实践，不能用高深的理论去指导社会现实的生活，那么这部宪法就会束之高阁而起不到应起的作用。“五四宪法”是我国民主立法的开端，它开启了全民参与制宪的先河，从制宪程序到宪法内容都充分体现了社会主义宪法的人民性、民主性。五四宪法作为新中国的第一部宪法，确实从设想到制定都是比较完善的，但关键问题是这部宪法从没有真正实施过，没有起到它应起的作用。宪法是国家根本大法，不应该无所作为；不应该仅仅被制定而后被虚置；不应该仅仅停留于文本，而是应该从理论走向实践，应该存活于整个国家与人民之中并不断在实施中得到新生。在全面推进依法治国的进程中，我们应该吸取这样的经验教训，深入思考，让宪法真正的有所作为。

具体而言：（1）依法治国就是要依宪治国，依法执政就是要依宪执政。要真正让宪法在国家治理中充分发挥其作用，让宪法成为国家治理与政党执政的首要遵循的法则。（2）基于宪法是根本法、是公法、是其他行政法的母法的属性，要确保宪法在整个法治体系中应有的地位，其他任何法律都不得与宪法相冲突，任何违背宪法的无效法律法规都应当及时进行必要的清理，宪法对其他法律法规有指导和监督之效，它是其他法律法规制定的坐标和参照系。以此，确保法治体系能够以宪法为制高点，维护法治体系内部的统一和谐。（3）法律的生命在于实施，宪法的生命在于运行。没有实施机制的宪法和没有真正运行的宪法都是没有生命的宪法。生命在于运动，宪法重在实施。我们必须让宪法得到确实的实施，让文本的宪法成为一部“活法”，成为“行动中的法”，唯有如此，宪法的生命才不至于终结，宪法才会充满生命力、充满希望。只有实施良好宪法的国家才会有真正的民主、才会充满希望。

[1]武雁萍.新中国第一部宪法出台内幕[J].党史博采（理论），2010，（6）.

[2]黄炎培.延安归来[M].沈阳:东北书店，1946.

[3][4]薛剑符.社会主义民主政治视野下的五四宪法研究[D].东北师范大学，2011.

[5]王德祥.略论我国一九五四年宪法的科学性[J].学习与思考，1982，（2）.

[6]王 旭.“五四宪法”的中国道路及其历史影响[EB/OL].中国改革论坛，2014-12-04.