选民议政会温岭横峰街道的治理创新探析

文 （中共温岭市委党校，浙江温岭 317500）

在“四个全面”开启治国理政新未来的时代背景下，要“把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。”［1］“含金量”和“获得感”作为一个检验改革、社会福祉的关键词，具有沉甸甸的民意份量、民生价值。充分体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨和一切依靠人民、一切服务人民、一切为了人民的执政理念和追求。

乡镇改街道是行政体制和财政体制的重大调整，横峰于2001年10月由镇改为街道。作为市政府的派出机构，没有本级人代会和人大代表，同级政府的民主监督、办事处和人民群众之间的沟通联系缺乏制度化的平台。为了搭建这一平台，“让人民群众有更多获得感”，浙江省温岭市横峰街道于2014年首创选民议政会，为代议民主和协商民主的有机结合找到了一个新载体，为“解决人民要解决的问题”提供了新的思路、方法和策略，是街道治理的创新之举。

一、选民议政会的制度设计

选民议政会是横峰街道治理创新的新举措，是一个新生事物，为了将其纳入可持续发展的轨道，“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”［2］横峰街道从制度化着手，专门制定了 《横峰街道选民议政会暂行办法》，明确规定了选民议政会的目的和要求、组织架构、代表的构成、产生、职责和任期、工作制度和保障。

（一）目的和要求

选民议政会是在街道党工委领导下，由街道人大工委负责实施的辖区选民按照有关议事规则、程序、要求，讨论商议街道发展事项、参与民主管理、开展工作监督的活动形式。设立选民议政会其目的：“为进一步拓宽基层民主政治渠道，保障广大选民对本街道经济社会事务的知情权、参与权、表达权和监督权。”选民议政会致力于健全党组织领导下充满活力的民主议政机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，充分调动各方面积极因素，整合利用社会资源，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。

（二）组织架构

选民议政会分设：南片、中片、北片和部门企业等四个选民议政会代表小组，组长由市人大代表兼任。选民议政会一般每半年召开1次。如遇特殊情况，可适时召开。

选民议政会的主要任务：听取和讨论街道办事处年度工作报告、财政预算安排和决算报告，听取和讨论街道发展规划、年度计划、重大建设项目等内容，并提出意见和建议；参与对街道办事处及相关职能部门工作进行评议和监督，并提出意见和建议；听取和讨论街道其他重大事项。

（三）代表的构成、产生、职责和任期

议政代表的构成以辖区内选民为主体，兼顾安排与街道工作相关的其他社会公众及行业、外来人口等代表，市人大代表为当然代表，街道党员代表会议正式代表一般不予兼任，行政村代表一般从村两委成员和村民代表中产生，议政代表总人数在60人左右。

行政村议政代表由各村党组织根据分配名额、条件、结构等要求提出议政代表提名人选，交村民代表会议民主推选产生；企业和单位议政代表由所在单位党组织负责推选产生。推选结果交街道人大工委审查后报街道党工委批准，由街道人大工委颁发证书。

议政代表的职责：认真参加选民议政会议和议政代表小组活动；对街道的工作报告和重大事项行使相应的知情权、参与权、建议权、监督权；加强与选民和社会公众的广泛联系，主动了解和收集社情民意，上情下达、下情上传；做好街道重大事项、有关政策的宣传和解释工作；认真落实和完成选民议政会或街道人大工委交办的其他工作任务。

议政代表任期与村民委员会届期相一致，为3年。任期满后，应在村两委换届选举后一个季度内进行议政代表的换届推选。对任期内不履行议政代表职责或群众反映较差的，街道人大工委可报请街道党工委同意，终止其议政代表资格；在任期内如因其他原因需对议政代表进行撤换、调整和增补的，须经街道人大工委研究后，报街道党工委批准同意。

（四）工作制度和保障

1.专题议事制度。围绕街道重大事项或社会公众关心的热点、难点等问题确定议政主题，街道人大工委提前组织议政代表进行调查研究，为专题议政会议召开做好必要准备。专题议政会议召开期间，可组织议政代表作主题发言，也可组织议政代表对街道办事处或相关部门进行询问，街道办事处及其相关部门对议政代表反映的意见建议要认真研究处理。

2.代表活动制度。议政代表活动以议政代表小组集体活动为主，通过日常走访、联系选民、开展活动，对街道内重点、热点等问题进行实地考察和专题调研。实现议政代表活动经常化、规范化。

3.联系接待制度。议政代表为充分收集社情民意，分组定期参加街道人大代表工作站接待选民工作。

4.意见建议制度。议政代表个人提议须经组内代表讨论同意并以书面联名形式对街道的重大决策、社会公众关注的热点问题等提出意见和建议；各村民委员会提议可以集体名义交议政代表直接提出。意见建议由街道人大工委负责受理，经审核后转交街道办事处或相关部门。街道办事处或相关部门须在三个月内给予书面回复，并在半年度选民议政会上对上半年议政代表意见建议办理情况进行专题汇报。

5.列席会议制度。街道党工委、人大工委、办事处召开涉及研究讨论部署经济和社会发展规划、重大项目决策、民生工作等相关会议时，可根据会议议程邀请全部或部分议政代表列席。每名议政代表每年列席街道重要会议不少于一次。

6.工作监督制度。街道人大工委定期组织议政代表视察重点工程或建设项目进展情况，监督街道办事处及相关部门工作效能，确保群众关心的热点、难点问题得到较好落实。

7.信息通报制度。街道人大工委适时组织召开议政代表小组会议，通报街道全局工作和社会公众普遍关注的重大事项。选民议政会议定事项的落实情况，应及时向议政代表反馈。

8.代表培训制度。街道党工委、人大工委将议政代表培训纳入街道干部人才教育培训计划，组织开展各类培训，努力提高议政代表的综合能力。

街道办事处将选民议政会工作经费、议政代表活动经费纳入年度财政预算给予保障。议政代表所在单位要支持和配合议政代表开展各项履职活动，在经费、时间等方面为议政代表行使权利、履行职责提供必要条件。

二、选民议政会：改革的“含金量”沉甸甸的

2014年1月2日，横峰街道召开选民议政会成立大会，为66名议政代表颁发了任期3年的《议政代表证书》，这66名议政代表由：9名市人大代表、5名街道人大工作者，27名村级代表、12名机关部门代表、5名企业代表、8名外省籍“新温岭人”代表（包括2名少数民族代表）。自成立至2015年2月共召开了4期。“每期议政会由分组调研讨论、集中议政询问和反馈跟踪监督三大部分组成，希望‘通过一个专题，回应一个热点，解决一个难题，办好一件实事’。”［3］这一街道治理的创新之举，所带来的“含金量”是沉甸甸的。

（一）议政“街道重点工作和预算安排”

首期专题选民议政会于2014年2月20日召开，议题为“2014年街道重点工作和预算安排”。各议政议政代表就事关横峰街道经济、社会发展的行业性、区域性、体制性和长远性问题献言献策，这些问题涉及社会公众普遍关心的“三改一拆”、“五水共治”、产业转型升级、横牧路拓宽、环境治理、城区治堵、村留地开发等30多个，会议还收到议政小组或村集体书面提议的事项16件。会后办事处就此专门召开主任办公会议，分解落实办理并书面回复议政代表。

在现行的体制下，街道作为上级政府的派出机构，没有本级人代会和人大代表，也没有听取年度政府工作报告、审查和批准财政预算这一制度安排。但县级市的街道是随着经济、社会发展，在工业化、城市化的历史进程中，从原来的乡（镇）演变过来的，其职责、功能和服务对象并没有变。选民议政会议政“街道重点工作和预算安排”，在一定程度上起到了审查和批准年度预算报告的作用。

（二）热议“淘汰皮头产业、净化人居环境”

横峰是浙江省著名的鞋乡，全街道共拥有各类制鞋企业3000多家。鞋业起步于改革开放之初，以家庭小作坊为主，走的是低档路线，产品依靠低成本占领市场，大部分为低端制鞋工艺，以皮头料作为最廉价的制鞋主料，也因此形成了皮头产业链。但是，横峰鞋业发展到今天，低成本竞争已经失去优势，产业转型升级迫在眉睫。同时，皮头产业对环境造成的危害也越来越严重，废弃物任意堆放，皮头利用所产生的粉尘、噪声、废气污染，成了生态环境恶化的“源头”之一。群众要求对此进行整治的呼声也越来越高。

从加快产业转型升级、改善生态环境、提高生活质量的要求出发，从2014年4月初开始，横峰街道人大工委组织议政代表，走访调研了皮头产业，深入了解其现状及污染危害等情况。并于2014年5月22日召开“淘汰皮头产业、净化人居环境”的选民议政会。在议政会上，代表们各抒已见。

“很多村民靠鞋业发家致富，但现在鞋业皮头废料对环境危害较大，不能再以牺牲环境作为发展代价了！”

“整治污染企业，就要从改变生产工艺、改变生产资料开始。”

“皮头产业不是一朝一夕的产业，我们高洋王村目前就有33家相关企业，要是突然关掉，村民生计问题怎么解决？”

对皮头产业进行整治，其实质是“生计”与“生态”之间的对弈，如何在“生计”与“生态”之间找到平衡点是问题的关键。最后，各方在“限期消化库存，分期分批关停，淘汰皮头产业”上达致共识。

（三）问计“发展公共自行车、倡导绿色新交通

辖区面积15.9平方公里，下辖27个行政村，本地人口3万，外来人口有将近8万之多。随着人们物质生活的不断提高，家用轿车不断增多，行车难、停车难使街道变得“拥挤不堪”，群众对开通公共自行车呼声很高。于是2014年8月28日，第3期选民议政会就以“发展公共自行车、倡导绿色新交通”为议题而进行。

为了开好这次的选民议政会，在这之前作了较充分的准备。6月中旬开始组织议政代表分别到市区和大溪公共自行车服务公司实地考察，到站点骑车体验；7月份与市建设规划局衔接实施许可，并逐一到各村进行选点踏勘。在议政会上，还就“建设公共自行车有无必要”、“公共自行车运行模式”、“村村设点筹资兴办方案可行性”等3个事项进行问卷调查。最后提出“对接市区，通借通还；村村设点，集资兴办”的公共自行车建设思路，首期设点50个、投放1500辆、集资500万，后续更新维护由政府负责，2015年元旦前全面开通。

公共自行车是重要的民生工程，与每一个人都息息相关，符合绿色环保的理念，成了破解交通困局的一大选择，也更多了一份“低碳环保、环境友好、资源节约”的时代诉求。但在如何建这个问题上，涉及到由谁来投资？站点的分布？后续的管理？等一系列问题，通过选民议政会求解，可以从中找到答案。

（四）票决2015年“10项民生实事”

2015年2月2日，横峰街道召开2015年第1期选民议政会，议题为“议政十事，2015年街道重点工作与预算安排”。当天的议政会上，每名代表都收到了一张《横峰街道选民议政会2015年“议政十事”票决表》，表上共罗列了37件街道的民生大事，这37件民生大事是事先向社会公开征集，根据公众反馈、网民代表建议，结合街道今年50万元以上建设性预算项目产生的。在会上还利用多媒体，对这37件民生大事逐一进行了图文讲解，然后由议政代表按重要程度进行排序，最后按得分多少的优先次序进行选择。经票决产生的“10项民生实事”分别为：市容秩序治理、皮头污染整治、排污纳管建设、横牧路拓宽、住宅化粪池改造、校网规划设计、外迁托运站、长车进出城管制、搬迁园区垃圾中转站、引导发展电子商务。

在财力有限的情况下，需要办理的事情却很多，如如何处理轻重缓急问题，让要办的事情更符合百姓的需求，那就得征求他们的意见，让他们自己来决定。

经过这4场选民议政会的演练，改革的“含金量”充分展示出来了，这“含金量”就体现在参政议政的实际行动上，体现在生态环境的治理上，体现在民生项目的安排上，体现在公共事务的选择上。

三、街道选民议政会与乡镇人代会之比较研究

选民议政会是横峰街道在基层民主实践中的一大创新之举，“该项制度旨在弥补街道没有人代会和人大代表而致使人大监督‘缺位’、民意反映‘断层’、民主渠道‘缺失’的不足。”［4］与乡镇人大相比较，有哪些是相同或类似的？又有哪些是差异的或特色的？这是理解选民议政会的功能与生命力的关键，也可以为街道如何进行民主监督、密切与人民群众的联系？这一基层治理的基本问题提供借鉴。下面从职能、程序、代表的产生、任期与罢免和横峰街道的基本经验这几方面着手加以研究。

首先是职能。乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，是人民代表大会制度的重要组成部分，有独立的事权和财权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了乡镇人大有13项职权，与同级乡镇政府具有法定的监督与被监督关系，主要有听取和审查政府工作报告、审查和批准财政预算、决算报告、选举、任免、重大事项决定等。而街道办事处是上级人民政府的派出机构，不是一级政府机构，没有独立的事权和财权，没有人代会和人大代表，因而也不具有直接的监督与被监督关系。但政府需要监督，确切地说，是权力需要监督。不管是乡镇政府，还是街道办事处，只要有权力存在就需要有监督，何况从乡镇到街道办事处只是名称变了，其职责、功能和服务对象都没有变。健全和拓展街道原有的人大职能有着现实的需要，选民议政会因此而脱颖而出。“肩负一项重要的使命——担当起监督政府的重任，对乡镇改街道后没有人代会的权力制约起到补救作用。”［5］

根据《横峰街道选民议政会暂行办法》，选民议政会是街道党工委领导、人大工委负责实施的街道群众性、非决策性议政组织。从权限来看似乎不及乡镇人大，但事实上在基层，除了法定的监督之外，更多的监督体现在日常的公共事务之中。对议政会上选民代表提出的意见和建议，会后街道将及时召开主任办公会议，认真加以梳理，分解落实并明确责任和时限，3个月内予以答复。（1）对提案中提出的问题，凡是能解决的，及时解决到位；（2）暂时不能解决的，将列出计划，创造条件尽快解决；（3）如因客观条件限制，一时难以解决的，将向提案代表反馈，做好解释说明。

民主恳谈诞生在温岭，“这一中国特色的基层民主政治创新以相似的对话形式，千差万别的议题，解决了不少老百姓身边的‘难事’。”［6］横峰街道的选民议政会在很大程度上是对民主恳谈的继承和发展，但又有一些新的举措，譬如：民主恳谈的与会代表是不确定的，而选民议政会则相对固定；在制度设计上借鉴了人代会代表提议案交办、督办，人大专题询问会、审议会等形式，也更具制度化和规范化。

其次是程序。乡镇人大有法定的程序和明确的规定，譬如；听取和审查政府工作报告、审查和批准财政预算、决算报告、周期性的选举等。相比较而言，选民议政会更具灵活性和实效性，去除仪式性程序和动员式报告，开门见山，直奔主题，形式上突出“议”，内容上突出“政”。从已经召开的4期议政会来看：有事先的走访调研，实地勘察；有会议过程中的多媒体讲解、微博、微信直播等。

最后是代表的产生、任期与罢免。乡镇人大代表是一种国家职务，通过辖区选民选举产生，任期5年，对不称职的人大代表，要通过法定程序予以罢免，譬如；罢免要求或罢免案应当联名提出、书面提出、有权申辩等。根据《横峰街道选民议政会暂行办法》，议政代表的产生采用民主推选制，由所在单位党组织推荐提名，交村民或职工代表大会选举产生，并经街道党工委资格审查同意后，由街道人大工委颁发《议政代表证书》，任期3年，对履职不合格的可予中止议政代表资格。在代表的分布方面，横峰街道有27个行政村，66名议政代表中有27名村级代表，刚好每村1名，值得一提的是其中还有8名“新温岭人”。横峰街道户籍人口3万，而“外来务工人员”将近8万，他们为横峰的建设和发展流下了辛勤的汗水，理应有他们的话语权。任期3年主要考虑与村民委员会届期相一致。但代表的罢免，对什么才是履职不合格？应该有更具体的说明。

“通过一个专题，回应一个热点，解决一个难题，办好一件实事”是选民议政会的出发点和落脚点。对此，横峰街道有以下几方面的基本经验：（1）选好议题。所选的议题着眼于全街道事关整体性、系统性、普遍性和长远性的“热点”、“焦点”问题，譬如：环保问题、民生问题，与每个人都息息相关，大家都有切身体会，都有话好讲；（2）准备充分。每次议政会提前设计方案，组织议政代表实地走访调研，实地勘察，围绕议题广泛听取选民的意见和要求，掌握翔实的第一手资料；（3）运用新媒体技术，加入美学元素。譬如：票决“十项民生实事”，通过多媒体进行了图文讲解，使视觉变得可视化。人大工委同步开通微博、微信，每项活动都及时向社会各界发布信息动态，进行场内和场外的互动对话，更多地扩大议政影响，也更广泛地集中群众的智慧和力量；（4）激发议政代表的参政热情。通过代表培训，每月1次的小组活动，经常性地沟通和交流，调动积极性，激发其当家作主的主人翁责任感；（5）反馈及时。对议政结果的运用高度重视，3个月内必须予以答复或办理，并在下一次专题议政会上，作上一次议政结果落实情况报告；（6）经费保障。将选民议政会工作经费、议政代表的活动经费，全部纳入年度财政预算予以保障。民主是需要“成本”的，这种“成本”就包括各项活动所必需的费用，也包括时间和精力等，这是必须要有的保障。这也告诉我们：没有“成本”的民主是不存在的，但“成本”付出之后的收获同样是沉甸甸的——使人民群众有了更多的获得感。

［1］习近平.科学统筹突出重点对准焦距，让人民对改革有更多获得感［N］.人民日报，2015-02-28.

［2］邓小平.解放思想，实事求是，团结一致向前看［M］.邓小平文选（第 2 卷）.北京：人民出版社，1994：146～147.

［3］周旻澍、陈榕.横峰：选民议政会热议公共自行车［N］.台州日报，2014-08-31.

［4］吴敏力.温岭横峰“选民”议预算［N］.台州日报，2014-02-21.

［5］胡文雄.坚持群众路线发展基层民主——兼评温岭市横峰街道“选民议政会”［N］.台州日报，2014-03-19.

［6］朱圣明.参与库与人才库——温岭预算民主恳谈的新元素［J］.人大研究，2011（08）.

［7］习近平.推进人民政协理论创新制度创新工作创新，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展［N］.人民日报，2014-09-22.