论财税体制改革视角下部门预算公开的制度安排

文 曹阳昭（四川行政学院教务处，四川成都 610072）

一、问题的提出

作为“社会”的财政，它是公共性的。财政从产生的那天起，“命中注定”了它的公共性性质，不同的只是表现形式而已，或直接或间接表现出来。［1］财政的公共性决定了作为财政资金使用者的政府各个部门在财政资金的使用过程中必须引入民众的参与，而民众参与的基本前提是必须首先满足民众对财政资金使用情况的知情权，即必须实现部门预算的公开。公开透明的预算制度是建立现代公共财政制度，深化财税体制改革的迫切需要。“预算公开原则之内涵，至少包括以下三件事情：其一，预算案、法定预算及预算执行之结果应该有规律的、以易解决的方式对外公开，使国民易于瞭解此种咨询；其二，预算审议除国家安全之理由，而应守秘密之外，应该完全公开，使编制机关与审议机关同受国民之监督；其三，对于预算之批评应该完全自由，并且不得因此蒙受任何不利益。”［2］

财政预算公开在我国可追溯到清末，当时的先进知识分子就认识到财政预算 “既公且明，上下平信”，极力主张引进预算制度以救过图强。如今百年已过，财政预算公开呼声依旧。新中国成立以后，中国财政预算经历了由“国家机密、不得向社会公开”到“部分预算向人大代表公开”再到“预算向社会公众公开”三个阶段。对于部门预算而言，从2000年开始，全国人大常委会要求中央各部委应在政府整体预算之外单独向其报告本部门的预算。［3］2000年财政部首先在教育部、农业部、科技部以及劳动和社会保障部等进行了部门预算改革的试点；2001年部门预算改革的试点由4个增加到26个，2003年进一步扩大部门预算改革的试点，又增加了127个试点事业单位，2005年全国各省本级和计划单列市开始全面推行部门预算改革。［4］但是这一阶段的部门预算改革主要着眼于部门预算的编制方法的革新和推广，并未涉及部门预算公开的问题。2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》第10条第4项规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开财政预算决算报告的信息。”2011年4月14日，科技部成为首个向社会公开三公经费的中央部门。自2011年7月初起，其他97个中央部门陆续向社会公布三公经费。这也是中央部门首次向社会公开三公经费。部门预算公开拉开了序幕。2015年1月1日起开始实施的《预算法》第14条2款规定：“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。”

部门预算公开开启了我国预算公开的新时代，是我国预算公开制度朝着纵深发展的重要表现，大大提高了我国财政的透明度。但是，目前的部门预算公开过于流于形式，无法真正反映政府部门财政资金的运行过程，更无法做到预算编制、执行、监督的全过程公开。至今，在我国规制部门预算公开的规范中，对于部门预算编制过程的公开只字未提，这也说明了我国部门预算公开的深度还不够，需要进一步推进。另外，三公经费等项目的只公开了花费的数额，并没有就具体的支出项目作出更为详细的规定和说明，让民众无法对部门预算进行更为深入的了解，缺乏对部门预算规模的有效控制。面对部门预算公开存在的种种问题，我们必须通过法治化的路径，对这些问题逐一解决，以期能够不断推进我国部门预算制度的完善和发展。

二、部门预算公开的缘由：预算民主的推演

政治决策是一个错综复杂的过程，比市场制度中的非政治决策要复杂得多。在某一最终阶段或层次上，个人必须以某种方式“选定”如何集体的和个人的使用其资源。总之，个人必须“决定”政府财政预算的适度规模，以及财政预算组成项目。［5］个人通过何种形式去做出决定，这是预算民主所要回答的问题，而预算公开是个人获取预算信息，并利用这些信息做出决策的必要前提。再者，从数据虚幻的平静中寻找令人满意的东西，现代立法者发现，从其财政影响的角度，而不是讨论其价值，更容易评价一项方案或者一项工程。评价一项工程的价值，人们必定为选民的价值和需要而呼吁，而评价其财政影响，人们从来离不开专业团队。当为多个分散的工程项目而讨价还价主导着政治世界时，预算成为保护利益集团自由的完美工具。［6］为了避免预算被利益集团所操控，真正实现民众的参与，将民众的意志融入的到整个预算中，预算公开成为不二之选。

“日本宪法第91条：内阁必须定期，至少每年一次，对国会及国民报告国家财政状况，为财政状况的报告，统称为财政公开主义。”［7］“财政公开乃国家财政的基本准则，是指除法律规定须保密者外，政府及其使用资金的所有单位有义务向社会公开其财政收支的数额、来源、使用效果、过程，接受社会公众的质询、监督和约束；故财政公开，乃是公民行使知情权、参政权权和监督权的基本前提和重要内容，而且是规范财政权力的行使，限制财政权滥用的重要措施，亦公开即监督的前提，透过财政公开，国家方得具有财政透明度可言。”［8］2015年 1月1日起开始实施的《预算法》第14条规定：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。”我国台湾地区的“预算法”第51条规定：“总预算案应于会计年度开始一个月前由立法院议决，并于会计年度开始15日前由总统公布之；预算应守秘密部分，不予公布。”这些规定都蕴含着预算公开，甚至是财政公开的意味，这说明了不论预算公开已经成为世界发展的趋势，而且预算公开已经有法律上的依据，是强令性规定，要求政府及各个部门必须这么做。政府预算的本质内涵表明了它始终承担着公开政府财政的职责，预算作为政府财政公开的有力说明，表明了政府财政活动的责任，是政府政绩的报告与政治职责的体现。［9］作为政府政策具体执行者的各职能部门，是财政资金的使用者，其公开其部门预算既是财政公开原则的必然要求，更是实现预算民主的关键性举措和重要内容。

总的来说，政府部门预算公开是实现预算民主的必然要求，也是实现预算民主极为重要的手段，是政府信息公开的重要一环。只有真正做到了公开部门预算，才能保障公众的知情权、监督权和参与权，才能对行政机关形成有效地制约。随着预算民主的不断推演，对预算民主公开的要求也会越来越高，部门预算公开也会乘风破浪，为民主社会的实现一马当先。也就是说部门预算公开的缘由是预算民主的不断推演，反过来推动预算民主的实现。

三、政府部门预算公开的现实困境分析

“预算可以在一份文件中向公民提供他们政府的缩影，揭示每一个政府部门及其官员的责任和支出。通过向公民提供必要的确保他们选送的代表可信赖的信息，预算可以以一种受党派的选举政治做不到的方式将他们限制在现代政府中。公开是责任的关键，预算不得不广而告之，这样，公民才能够乐于利用这些信息评判公共官员。”［10］然而预算公开，尤其是部门预算公开面临诸多现实困境，如：权力封闭运行的惯性、部门利益最大化的冲动部门、预算公开规范体系的缺乏、政府部门普遍存在不合理的预算等。这些现实困境导致了我国部门预算公开制度的发展一直在徘徊不前，无法真正实现践行预算民主的重任。

（一）权力封闭运行的惯性

“官官相护”可能是民众对于政府或者权力运行体系的一种误解，但这深深刻在人们脑海中的想法更多地反映了我国权力运行体系的封闭性，政府着实缺乏与民众之间有效地沟通。在很大程度上，是中国传统的行政管理理念和政治实践造就了我国行政机关的神秘与封闭的品格，为了塑造一种所谓的权威性，其始终对人民保持着神秘感，封闭运行，与民众之间保持着一定的距离。如行政机关的办公大楼一般建设得比较威严和肃穆，而且民众很难进入其中。在这样一种环境的影响下，权力封闭运行已经形成一种惯性，而且传统的树立权威的行政管理思想也将阻碍部门预算公开的实施。

（二）部门利益最大化的冲动

部门预算的背后隐含着的是权利、义务与责任，更多的财政资源的一种分配。政府部门除了要服务于广大人民群众外，其存在着自身的部门利益，这是一个不争的事实。这是组织的自利性导致的，即组织存在着自身利益最大化的冲动，在一定程度上会使组织成员获得相当的利益，所以整个组织的受益成员就会形成一个利益联合体，为了保护共同的利益而采取若干不正当的行动。如果将财政资金的数额、来源、使用效果、过程等全部公开，其部门利益最大的愿望将会受阻。所以，在国务院大力推动中央各部门“三公经费”公开的时，困难重重，处处受阻。

（三）部门预算公开规范体系的缺乏

1995年1月1起实施的《预算法》对于部门预算公开只字未提。当前的部门预算公开的发展，很大程度上，是在国务院打造“服务型政府”、“阳光政府”等治理理念下以行政命令等形式强力推行的，是一种政府的内控行为，无法摆脱政策的不确定性和长官意志，并未将其制度化，具有很强的随意性和未知性。2015年1月1日起开始实施的《预算法》第14条虽然对预算公开做出了相应的规定，但对部门预算公开的程度、形式、程序等部门预算公开的核心内容都没有提及。再者。涉及部门预算公开的有关行政法规、部门规章和规范性文件只是只言片语，无法形成一个合理有序、有效规制部门预算公开的完整体系。总之，对于部门预算公开的规制还没有形成完整的规范体系，不利于部门预算公开的有效推行。

（四）政府部门普遍存在不合理的预算

“在我国，财政预算执行中的随意性与长官意志太强，预算约束弱化，存在随意调整预算、追加预算；一些部门和单位不按规定执行预算和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途等。由于财政资金支出存在的大量问题，政府机关对预算公开有所顾忌，不敢完全彻底地公开全部财政收支情况。”如果将存在问题的部门预算信息公开，可能会导致追责，政府部门的主管领导、直接责任人可能面临行政责任，甚至刑事责任。所以，普遍存在的不合理预算会使得政府部门的行政首长和相关人员选择不公开该部分信息，甚至会想方设法地去阻止部门预算信息的公开。

四、部门预算公开的制度安排

（一）完备的预算公开内容标准制定

部门预算到底需要公开哪些内容？对于部门预算公开的这一核心问题，必须由法律予以明确，而不是由政府各个部门自行决定。部门预算的财政资金来源、部门的年度规划、财政支出的项目、各个项目的调研和论证报告、财政资金与项目的匹配情况、财政支出项目运行过程中财政资金的使用情况、财政支出项目的最终评估报告、部门决算等等。这些内容是部门预算公开应当给民众所要呈现的，这样民众才能真正知晓各个政府部门使用财政资金的情况，做到真正的监督。

部门预算公开的形式应该朝着多样化发展，通过报刊、电视、网络、广播等媒体广而告之，而且还可以采用将部门预算信息编辑成册的形式公开向社会免费提供或公开发售。这样以来，民众可以通过多种途经获得该信息，极大地方便了民众，可以较好地达到把部门预算广而告之的效果，大大提高民众的参与度。所以，部门预算公开的形式应该多样化，不拘泥于单一形式。

“预算公开的程度是指是否所有的预算项目都要公开，以及需要公开的项目应当达到什么样的标准。首先，预算公开须［11］奉行‘公开为原则、保密为例外’的原则，除法律规定不予公开的事项外，所有预算项目都应予以公开，做到‘应公开尽公开’。其次，公共的项目要尽可能详细易懂，‘能具体尽具体’。这样才能让公众对某项支出及其具体安排适当与否做出判断。”部门预算公开的程度在一定程度可以衡量一个国家民主化的程度，而且决定了公民对部门预算知情权的实现程度。随着我国经济和社会的发展，仅仅公开各个部门的“三公经费”和对预算、决算数额的公开已经无法满足民众知情权的需要。国际货币基金组织1999年编纂了一部《财政透明度实务守则》，指出了适用于经济转型国家的一些基本原则和最低标准。其中要求公开预算的编制、执行和报告，即“在提交预算草案的同时应提交一份财政经济发展展望报告，对政府的财政政策目标和优先项目，以及作为预算基础的宏观经济预测加以阐述；一份有关‘财政风险’的声明应与预算文件一并提交；所有的一般性政府活动包含政府财政的总体平衡水平，同时须附一份分析表，阐明执行情况和预测水平之间的偏差；在提交预算草案的同时须提交一份草案采纳的会计准则说明；最终的中央政府决算案应该是高标准的，并应由独立的外部审计师加以审计。”［12］公开原则要求公众不仅知其然，而且要知其所以然，即公共不仅要知道政府作出了什么决策，而且要知道政府为什么要这样做以及应该怎样做。［13］这就是部门预算公开应该而且必须要达到的程度，只有这样的程度才能对部门的权力形成约束。

（二）有序的预算公开管控制度

只有通过正当程序，才能实现对行政权力的有效管控。构建预算公开的完整程序，合理安排预算公开的每一个步骤和时间节点，对需要公开的信息及时向社会公布。对于组织说明会、备询会等和部门预算有关的会议，将时间、地点以及获取方式也向社会公布，以便公众参与其中。这样以来，通过正当程序约束政府部门的行为，督促行政机关严密地编制部门预算、认真地执行预算，逐步实现部门预算公开的制度化。

（三）法制化的预算公开约束制度

通过设定一系列部门预算公开的法定机制，保障部门预算公开的实施。如部门预算说明会、部门预算备询机制等，这些机制的存在可以为部门预算的公开保驾护航，更好地实现部门预算公开的法治化。

“广泛参与本身并不是一种终结，而是一个有效运行的机制的必要前提。在无法获得对其决议的广泛支持时，预算机制是无法运行的。通过给予所有利益群体表达意见的渠道，国会有效地获了各方对预算相关决定的支持。”［14］部门预算说明会，可以通过新闻发布会等形式，对民众和相关媒体提出的相关问题给予一一答复，并着手解决暴露的相关问题，对民众反映的问题及时反馈，有利于部门预算工作的改进。

建立完整的备询机制，方便民众和权力机关对部门预算进行监督。民众对部门预算中有关事项有疑问时，可申请有关部门在限定的时间内，作出相应的回复。同级的人大常委会及达到法定人数的人大代表对部门预算提出质询案时，该部门应当及时作出相应的答复，如有必要，该部门的行政首长及主管领导应接受质询，并对反馈的问题及时解决，并予以公布。

［1］刘尚希.公共风险视角下的公共财政［M］.经济科学出版社，2010：252.

［2］蔡茂寅.预算法之原理［M］.元照出版有限公司，2008：44.

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［5］［美］詹姆斯 M.布坎南.民主财政论［M］.慕怀明译，商务印书馆，2009：13.

［6］［10］［美］乔纳森 卡恩.预算民主［M］.叶娟丽等译.格致出版社、上海人民出版社，2008：1，92.

［7］［8］廖钦福.现代财政国家与法——财政法学之构筑与法课题之展开［M］.元照出版有限公司，2011：394，395.

［9］［13］李燕.政府预算管理［M］.北京大学出版社，2008：11.

［11］张献勇.预算公开论纲［J］.法学杂志，2011（11）.

［12］Richard Allen、Daniel Tommasi.公共开支管理——供转型经济国家参考的资料.章彤译［M］.中国财政经济出版社，2009：5-6.

［14］［美］艾伦 希克.国会和钱——预算、支出、税收［M］.苟燕楠译.中国财政经济出版社，2012：267.