协商立法在法治中国建构中的实践价值

关振国

(吉林大学马克思主义学院，吉林长春130012)

新中国成立以来，我国的立法权一直由全国人民代表大会行使，法理依据也主要来源于人大代表的各项提议和建议，广大人民群众特别是基层群众很少有机会参与立法工作。很多法律从议案的酝酿提出、议案的审议、议案的表决、一直到法律的公布等阶段并没有在真正意义上体现民情，彰显民意，缺少群众根基，缺失民主基础，甚至与民意相违背，造成了出台的法律执行困难、有法不依、执法不严、违法不纠的状态。这在一定程度上阻碍了经济和社会的发展与进步。这充分说明国家的某些领域还存在立法缺位现象。经济的发展、社会的进步，人民群众参政意识的不断增强，广大人民群众参与法制建设、出台切实维护群众利益的相关法律的呼声已经日显突出。

2014年10月中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议确立了“依法治国”的主题。从立法主体、立法原则、立法途径几个方面强调了要“完善立法体制，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径”。［1］这充分说明了我国高度重视法制建设，强调在中国共产党的领导下，完善立法程序，健全法律机制，科学立法，组织和动员全民参与的立法机制。同时说明了我国更加重视全民参与的民主立法，有序立法和立法渠道的多元化，标志着我国法治建设和民主建设关系更为紧密。将法治和民主密切结合，让全体人民参与立法，在当今时代背景下，实际上就是将法治建设和协商民主建设有机交融。使人民群众积极参与立法，其实质是行使人民当家做主的权利，是人民民主在我国法制领域的延伸和扩展，标志着我国社会主义法治建设和民主建设的“同时同步和谐发展”。

一、协商立法的概念及特征

（一）协商立法的概念

所谓协商立法，就是多元参与主体通过协商民主的方式、在法制建设和建构中积极参与、充分发挥协商民主的作用，在协商中广纳群言、广集民智、广纳民意，自由、理性、有序、平等地对立法工作和程序提出合理化建议、建设性的意见及其他具有参考性价值的思想，其实质就是通过协商民主的方式，把立法作为协商的一项基本内容进行民主协商。在建设有中国特色的社会主义事业、全面建成小康社会、实现中国民族伟大复兴的历史使命中具有重要的时代意义。动员广大人民群众积极参与协商立法，为我国社会主义法治建设献言献，提供合理依据，体现人民意志，必将最大限度调动广大人民群众民主参与的积极性，最大限度使人民群众行使当家做主的权利。

（二）协商立法的特征

1.中国共产党的领导。协商立法必须坚持中国共产党的领导，只有在党的领导下，才能保证法治建设的正确方向，才能保证“法”为民所立，才能保证所立法律是全体人民意志的共同体现，并在实践中充分发挥维护群众利益的保障作用，也才能最广泛的发动人民群众积极参与法治建设，参与法治实践，参与立法协商，自觉维护法治尊严和权威性。

2.协商主体多元化。参与协商立法的主体应包括各党派、各团体、各界别、各阶层的人民群众，具体包括农民、工人、知识分子、机关干部、商人、各类经济人以及具有中国国籍的一切爱国人士等各类群众。只有保证参与主体的多元化，才能保证我国的立法具有更雄厚、更广泛的群众基础。具有更广泛的民意基础，更广泛的实践基础，才能团结一切可以团结的力量齐心协力建设有中国特色的社会主义。协商主体多元化是社会主义民主的本质要求，是社会主义优越性的充分体现。

3.协商过程民主化。在立法协商的过程中，要充分保证各阶层代表都有代表本阶层集体意志的“话语权”，在民主化层序下，保证各类代表特别是社会弱势群体想说、敢说、能说、会说，理性参与。在参与讨论与表达的过程中要坚持人人平等，公平发言，没有身份和地位的高低，更不能因为自己“位高权重”而压倒别人的话语权，剥夺别人表达的机会。法律制定过程中的协商充分体现公平、平等和理性精神。协商过程要充分体现民主精神，从立法议题的确定到整个协商过程再到共同意识的达成都必须奉行相互尊重、相互联系、理性参与表达的原则，使协商民主落到实处。

4.协商程序制度化。立法协商，要保障和体现协商过程的制度化。通过制度来规定协商主体、协商主题、协商步骤、协商原则、协商过程、协商渠道、协商手段、协商报道、协商共识的达成、协商监督、协商落实等一系列问题。只有严格的协商制度作保证，协商才会有序进行，协商主体才会积极参与，协商目标才会有效达成。

5.协商监督常态化。立法协商不同于其他事务和政策性协商，一旦通过协商确定最终协商结果，就具有相对稳定性，法律一旦公布，就对全民具有普遍约束力。因此对立法协商的监督尤为重要，需要全民对协商过程和结果进行常态化的有效监督，包括协商的公正性、协商过程的理性、协商过程参与的全面性、协商的程序性、是否遵守协商制度以及协商结果是不是协商主体的共同意志体现。

6.协商保障法制化。制度和监督只能在“一定范围”和“一定人”身上发挥作用。只有严格的法律保障，才能保证立法协商工作的有效开展，才能对违反协商制度、程序的人形成强有力的震慑和威慑，才能对敢于“试水”的“冒天下大不韪者”实施严肃的惩治。不分身份和地位，不分权高位重，只要敢破坏立法协商，都实行严厉制裁。

二、协商立法的实践价值

（一）协商立法有利于推进民主与法治建设“双丰收”

我们国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义民主制度和社会主义法制，现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制［2］348。通过协商立法，一方面可以充分调动广大人民群众参与社会主义法治建设，发挥人民群众当家做主的积极性，使人民群众充分认识到为自己立法，为他人立法、为国家和社会立法、为社会主义建设立法的重大责任和义务。在立法的过程中培养理性参与、了解国家政策，参与民主政治建设，提升公民民主素养和参与能力，使最广大人民群众学会从国家、集体和他人的角度来思考问题。培养公民意识和参与精神，促进社会主义民主政治建设健康发展与良性循环。另一方面，协商立法使立法建立在协商的基础上，各层各类协商主体围绕立法主题在自由、平等、有序、理性、负责任的基础上针对讨论和协商的问题积极参与，通过交流、对话、商议、争辩、甚至辩论，为社会主义法治建设建言献策，增加社会主义法治的群众基础、法理基础、科学性与合理性，促进社会主义法治建设在更广泛的群众基础上得以落实和实施，使法律的运行更加顺利、更加通畅、更加具有群众基础。再一方面，民主是法制的基础，法制是民主的保障。为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。［2］146我国当前正处在社会主义建设的深水区、改革开放的关键期、全面建成小康社会的重大战略机遇期，我们要借助党的十八届四中全会“依法治国”的时代主题，在协商民主的基础上，从我国实际出发，全面完善我国各方面的法治建设，通过建构和基层群众密切联系的“接地气，畅民意，树正气”的各项法律法规，培养广大人民群众的民主精神、参政意识，促进中国民主与法治建设的“双丰收”。

（二）协商立法有利于开创全面建设社会主义新局面

社会主义建设是一项伟大的系统工程，事关国家的前途命运、人民的幸福、社会的和谐发展、人类的进步，是一项全党和全体人民共同的事业，因此，必须在党的领导下发挥人民群众的积极性和创造性，共同推进社会主义建设在和谐稳定的政治环境中开展。在我国经济发展进入新常态、政治改革渐进深入、文化改革不断推进的新时期，国家提出“依法治国”、建设社会主义法治国家、用法治引领社会主义现代化建设的新举措，无疑为现代化建设注入了新的“强效剂”。协商立法开创社会主义建设的新局面主要包括以下几点:首先，协商立法开创了社会主义经济建设的新局面。我国经济建设已经进入新常态发展阶段，各种经济主体矛盾日显突出，各种经济问题层出不穷，在经济领域实施协商立法，出台经济领域的各种法规政策，比如银行利率市场化、宏观调控微刺激、稳定人民币的市场地位、土地合理流转、控制房地产泡沫过度增长等问题的法律法规，有利于化解各种经济矛盾。其次，协商立法开创了社会主义政治建设的新局面。协商立法本身就是民主政治建设和民主法治建设的统一体，通过协商立法，出台各种法律规章制度，为我国政治体制改革明确方向和思路，明确指导思想，明确工作目标，为政治体制改革确定总体指导原则，为把我国全面建成小康社会，实现民族伟大复兴提供政策支持。第三，协商立法开创了社会主义文化建设的新局面。社会主义文化建设是一个包括物质文化、精神文化、政治文化、生态文化在内的多元文化建设。以协商立法为指针，建构符合中国国情，彰显中国特色的文化体制、法律法规，使我国文化朝着健康方向发展和前进，促进我国文化“大发展，大繁荣”，真正实现“百花齐放，百家争鸣”的社会主义文化建设的崭新局面。总之，在社会主义法制建设中，开创性的以协商民主为基础和前提建构社会主义法制，广泛争取人民群众的合理意见和建议，完善社会主义法制建构的渠道和路径，必将促进社会主义经济、政治、文化等诸多方面和谐发展，必将在尊重人民群众首创性的基础上开创民主政治健全、法制保障有力、社会和谐有序、各方面事业协调蓬勃发展的基础上，开创全面建设社会主义的新篇章。

（三）协商立法有利于全面践行社会主义核心价值观

首先，从国家层面来讲，协商立法有利于富强、民主、文明、和谐社会的建构。改革开放30多年来，我国社会发生了天翻地覆的变化，人民生活水平得到极大提高，政治、经济、文化、教育、科技领域都得到了长足的发展和进步，国际影响力不断增强，国际地位日益提升，综合国力水平不断提高。通过协商立法，必将最大限度调动和发挥人民群众的聪明才智，创造出物质更加充裕的富强的中国;必将最大限度的发挥民主，使人民群众充分行使当家做主的权利;必将制定出和民情、顺民意的法律制度，促进社会和谐与进步。其次，从社会层面来讲，协商立法有助于构建自由、平等、公正和法治社会。协商立法，可以使广大人民群众以协商主体的身份自由参与其中，并通过法律的形式对自己参与民主的权利加以确认和保护，通过协商民主构建出身心自由、言行平等、地位公正、具有法律保障的社会身份特征。再次，从个人的层面讲，协商民主有助于构建爱国、敬业、诚信、友善的社会主义公民。协商主体通过参与协商立法，体验“当家做主”的崇高身份和地位，在行使当家做主的权利的过程中，在充行使主人协商角色的过程中，发自内心深处的将内化的爱国情怀外化为对祖国的热爱，对自己工作岗位的敬重，对社会、对他人、对事业的诚信，对别人的友善。由此可见，在社会主义现代化建设的过程中，充分实施协商立法，不论从国家，从社会，还是从个人的角度，都践行了社会主义核心价值观。

（四）协商立法有利于建设法治中国

十八大确定了协商民主的地位，把协商民主作为我国一项基本政治制度确定下来，扩大了人民群众参政议政的渠道。党的十八届四中全会提出了“依法治国”的新主题，提出要发动人民群众的力量建设社会主义法治国家，立法司法广征民意，广集民智，彰显民主，体现民情。首先，协商立法可以调动广大人民群众参与立法的积极性，发动群众积极参与法治建设。当前，我国很多群众法律观念模糊，法律意识淡薄，不懂法、不知法、不守法的现象还大量存在，广大群众特别是文化教育程度较低的偏远地区，缺少维权和自我保护意识。通过协商立法，使协商主体充分发挥协商的作用，培养协商主体的法律参与意识、理性协商能力。其次，要充分利用立法协商的契机，从我国的国情出发制定各种相关法律，在立法协商的过程中，在遵循协商程序、协商制度的基础上，实行有效立法协商，并实行严格的监督，保证协商主体畅所欲言、言而不尽，制定出符合中国国情的法律。比如，围绕目前的腐败问题，要尽可能发挥协商主体的作用，多采纳关于合理有力治理腐败的建议，在广泛听取民意的基础上制定出严格的、科学合理的、具有群众基础、反映群众心声的法律。第三，协商立法有助于犯罪率的降低和法律的顺利实施。协商立法所制定出来的法律是在充分尊重民意基础上，经过广泛、真实的协商和讨论，经过严格的程序制定出来的，因此，这样的法律是经过群众共识的具有广泛群众基础的法律。由于合乎民心，是群众意志的真实反映，在执行的过程中才更具有“普遍的约束力”，更具有大家都愿意自觉遵守的“基因”。每个人是法律制定者的同时，也是法律的监督者。因此，法律的实施可以有效减少犯罪行为的发生，降低犯罪比率。同时，由于法律源于人民群众，反映群众的心声，所以在执行的过程中，人民群众更愿意遵守，减少了法律执行和贯彻的难度，有利于法律的顺利执行和实施。第四，协商立法有利于提高法律的威严性，增强惩治力度。经过协商出台的法律是人民意志的集大成，具有更高的“人民意志”，更大程度上代表了人民的想法，因此，不管谁触犯了法律，不论官多高位多重，都不能逃脱法律的严厉制裁。正如邓小平所说:“不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”［2］332由此可见，法治中国的建设需要全体人民群众具有较高的法律意识，需要若干维护社会主义建设和人民群众利益的法律法规，需要严格遵守和执行法律以及严格的惩治力度。

(五)协商立法有助于中国国际地位和影响力的提升与增强。协商立法是中国民主和法治建设共同发展和进步的结果。通过协商，健全了社会主义民主制度，加强了社会主义法治建设，真正做到了民主基础上的立法和立法保障下的协商。在当今世界美国倡导的“人权外交”意识形态的影响下，我们把民主和立法有机结合起来，是一个“天生美妙”的创意和构思，既弥补了民主的不足，又填补了法律的群众基础问题。在中外民主和法治建设发展史上，协商立法是一个巨大的历史进步，是对美国“人权”政治外交的一个有力的回击。同时，中国的协商立法这一理念可以为国际事务的处理和国际争端的解决提供一个很好的样板和范例。当今国际社会，政治多极化，经济全球化，文化多元化，矛盾冲突扩大化，国际争端显性化。在这样的国际背景下，我国的依法治国，协商立法必然会为这一系列问题的解决提供一个良好的范式。比如，针对钓鱼岛问题，我们国家始终坚持法律的底线，对于历史遗留问题，以协商谈判的方式和平解决。中国通过在国际事务中奉行协商的姿态，博得了很多国家的赞誉。中国在国际争端中奉行法治底线，赢得了国际社会的尊重和赞许。我国实施协商立法一方面向国际社会展示了我国民主制度的发展和进步，我国民主政治发展到一个新的历史阶段。另一方面向世界展示了我国开始集中注意力高度关注全民参与法治建设，力争实现“依法治国”，建设“法治中国，法治强国”的雄心壮志。我国逐渐从一个法律不健全、公民法律意识淡薄的社会走向全民关注法律，全民参与法律，全民遵守法律，全民维护法律的国家。

“协商立法”是社会主义法治建设的一个新思路，新创举，是十八届四中全会倡导的社会各方有序参与立法的途径和方式。在未来的立法实践中，面临着两方面的考验，同时也面临着两方面的机遇。两方面的考验是指协商民主的考验与协商立法的考验。其实协商立法也是协商民主所包含的一个方面，协商民主建设不成熟，做不好，协商立法就无法保障有效启动并落实到位，只能成为一种美好的设想。两个方面的机遇是指民主和法治建设的双重机遇。如果协商民主能做好，一方面通过协商立法，协商主体参与并行使了民主权利，促进了民主的发展和进步，另一方面在协商的同时，使法治建设找到了最好的建构平台，促进了我国法治建设的发展。

［1］ 中国共产党第十八届四中全会公报.自新华网［EB/OL］.http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836.htm.

［2］ 邓小平.邓小平文选(第2卷)［M］.北京:人民出版社，1994.