统筹城乡背景下民族地区跨越式发展的制度创新

王林梅 邓 玲

（四川大学 经济学院，四川·成都 610064）

一、 民族地区经济发展现状和统筹城乡困境

（一）经济社会发展现状

1.工业化水平低，城镇化滞缓

总体上说，民族地区处于工业化初期阶段。2012年，西藏、宁夏、新疆、广西、内蒙古五个自治区的城镇化率均低于全国平均水平（43.53%）。此外，民族地区是国家三线建设的重要基地，工业产业在经济、技术上未能带动本地其他产业（特别是农业）发展，目前，还面临着资源枯竭和老工业基地转型的问题，民族地区以城带乡、以工促农的能力比较弱。

2.产业结构亟待优化

从三产增加值结构来看，民族地区还处于工业化的上升期，产业结构合理化和高度化较弱。农业增加值比重较高，特色农业有一定的发展，但是现代化趋势缓慢，农业总体效益不高。作为三线建设工业布局的重点地区，工业发展滞后，轻重结构比例失调，重工业衰退严重。同时，主要以传统工业为主，工业层次发展较低，加工程度低，产业链较短，高新技术产业发展不足。服务业比重较低，商务服务、金融服务等新兴服务业的发展尚在起步阶段。重点产业支撑乏力，新兴支柱产业尚未形成。从三种产业就业结构来看，农业就业比重较大，工业和服务业对经济增长贡献和吸纳农村富余劳动力的能力还较弱。

3.城乡居民收入水平低，差距较大

民族地区农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入均低于全国平均水平。城乡收入比达到2.64：1，如按照国际上1.7：1的城乡收入差距警戒线标准，民族地区城乡贫富差距悬殊。

（二）民族地区统筹城乡发展的制约和瓶颈

1.自然条件相对恶劣

民族地区主要为高原、丘陵和山地，地理位置偏远，同时还是自然灾害的频发地区。闭塞恶劣的自然环境，使民族地区交通等基础设施建设较为滞后。此外，民族地区资源配置能力和资源聚集能力较弱，项目引进困难，人才和资金流失严重，这是民族地区经济长期落后的客观历史原因。

2.劳动力短缺，科技发展滞后

受相对收入的驱使，民族地区农村劳动力呈现由乡村向城市，由农业向非农业部门单向流动的趋势，致使农业生产主体缺失，农业生产率下降。在民族地区农村，劳动力不仅向本区的城镇流动，更多的是向省会城市和东部沿海流动。民族地区是重要的劳务输出地，科技技术也是制约民族地区发展的重要因素。贫困地区受经济基础和财力的限制，对科技投入力度较弱，导致科技发展的人才、技术等要素发展滞后，科技作为产业发展的驱动力作用不明显。

3.面临生态环境保护的任务

民族地区是重要的生态屏障，肩负着水源涵养和保持生物多样性等多重生态功能的使命。在保护生态环境的同时，势必会牺牲一定的经济发展机会。因此，探索生态保护和经济发展双赢的路径，也是民族地区统筹城乡发展的重要任务。

二、 民族地区统筹城乡发展的制度困境和现实阻碍

（一）城乡统筹的“制度贫困”根源

长期以来，造成少数民族地区农村经济发展落后的重要原因是城乡二元结构体制。它是以城乡之间的户籍壁垒为基础的，形成资源配置、基本公共服务城乡有别的局面，城市与乡村、工业与农业分离的一种社会、经济结构。一是长期的城乡二元结构，阻碍了民族地区城乡公共资源和生产要素的合理流动和优化配置，从而拉大城乡差距。在民族地区城乡分割的二元户籍制度及相关制度安排下，大量进城务工农民，不能与城镇居民在某些公共服务领域享受同等待遇，如在劳动力就业、教育、医疗卫生、社保、住房（经济适用房、廉租房）有一定的差别。加上生活成本高负担过重，因而无法融入城市，也无法在城市安家落户，民族地区农村劳动力转移受阻。由于二元户籍制度，与城市相比，国家财政对农村的教育、医疗、就业、文化、社会保障等公共服务，以及公共基础设施建设上投入较低。与城镇相比较，农村最低生活保障、新农合医疗补助标准，以及农村社会养老保险补助水平还有较大差距。民族地区城乡公共资源配置严重不均衡，城乡基本公共服务严重不均等。二是民族地区不健全的农村土地制度。民族地区农村土地“集体所有”性质，所有权主体模糊，产权界定不清，不能上市交易，使农村土地征收较城市国有土地补偿标准低。此外，受土地所有权限制，土地产权流动性也较差。

（二）民族地区现有扶贫政策面临边际效益递减的困境

我国民族地区现行反贫困政策出现边际成本明显加大而边际效用递减的现象。我国反贫困政策的边际成本，从1995年的7.51人，减少到2001年的0.36人，下降幅度达95%。另一方面，虽然扶贫资金投入的增加，但脱贫人口增加的速度在不断下降，甚至出现返贫现象，经济增长与贫困问题的反向运动问题突出。[1]究其原因，主要是由于扶贫政策的作用发生了偏差。一是传统的扶贫方式主要是帮助民族地区贫困户和贫困地区发展生产力，如基础设施、产业发展等，在一定程度上忽视了通过教育、技能培训等对民族地区贫困人口自身积累和发展能力的提升。二是注重民族地区经济的增长，忽视了生态环境保护和建设。我国民族地区大多自然条件恶劣，生态环境脆弱，脱贫难度大，因灾致贫、因灾返贫的问题突出。最重要的是忽视了民族地区市场在资源配置中的决定作用，扶贫资源整合效率及传递效率低，政策驱动作为发动机和孵化器，没有很好地利用市场要素和孵化市场机制，致使民族地区扶贫政策边际效应放大，效应作用和后续带动作用弱。

（三）民族地区城乡发展陷入“三化”低水平恶性循环

国家“十二五”规划进一步强调“同步推进工业化、城镇化和农业现代化”。“三化同步”是对我国新形势下工农、城乡关系的深刻认识，也是统筹城乡的重要路径。新型工业化、新型城镇化和农业现代化相辅相成。新型工业化和新型城镇化可以带动和装备农业现代化，农业现代化则为新型工业化、新型城镇化提供支撑和保障（如劳动力和农产品）。[2]按照城乡经济社会发展的一般规律，随着工业化进程的持续推进，农业生产力得以提高，大量的农业剩余劳动力进入工业部门，成为产业工人，产业的集聚带动了人口的集中、服务业的发展以及城镇公共服务能力的提高，进一步促进农村人口向城镇大规模转移，从而加速城市的扩张与繁荣。然而，我国民族地区工业化、城镇化和农业现代化水平都较低。工业对地区生产总值的贡献率低，工业结构不合理，与农业的经济技术联系不强，未能有效带动农业和现代服务业的发展。民族地区以小城镇为主的城镇化发展路径，规模过小，基础设施不配套，城市综合承载力低，经济和人口聚集效益差，缺少产业的有效支撑。民族地区农业基础薄弱，现代化步伐缓慢，不能有效地为工业化和城镇化发展提供必要的劳动力、生产资料和食物支撑。民族地区的工业化、城镇化和农业现代化已经陷入低水平的恶性循环状态，未能形成以工促农、以城带乡的良性循环。

（四）民族地区经济发展面临生态环境的制约

一方面，少数民族地区经济发展受生态的影响。我国少数民族地区的环境承载力较差，大多处于深山、石漠化区域、荒漠区域、高原区域等自然条件较差的地区，水土流失、荒漠化、石漠化等生态环境问题频发。特别是西南少数民族山区地质环境不稳定，已连续几年来发生了几次较大的地震。自然灾害和环境问题严重制约了民族地区的经济发展，加之民族地区的生态保护意识较弱，形成“生态贫困-经济贫困-生态贫困……”的恶性循环。因此，健全生态保护机制也是统筹城乡发展的重要任务。另一方面，大多少数民族地区处于我国重要的生态功能区和自然保护区，属于主体功能区四类区域中的限制开发区或禁止开发区，肩负着维系生态安全、保障生态调节功能的重要任务。少数民族地区能够提供多样的生态产品，如森林、河流、洁净的空气以及其他自然资源。但是，我们剖析这些产品的特点得知，这些产品是公共产品，具有非排他性特征，为促进这些产品良好的供给，主要还是依靠国家财政转移支付。如何建立完善的自然资源产权制度，提高生态产品的经济效益，推进生态产品的市场化，成为少数民族地区脱贫致富的重要路径。

三、 民族地区跨越式发展的制度创新重点与路径

（一）民族地区统筹城乡背景下跨越式发展制度创新的重点

民族地区城乡经济发展表明，制度安排得是否有效与经济是否顺利发展，是成同方向变动的。制度安排越有效，越能够促进经济增长；相反，制度安排低效甚至无效，则会阻碍经济增长。[3]由于民族地区城乡统筹面临着更多的困难，要缩小城乡差距，促进民族地区脱贫致富和可持续发展，应从民族地区城乡经济发展的体制性结构矛盾、现有扶贫政策的弊端入手，加强制度创新，形成政策制度合力。一是着力扫除民族地区城乡社会发展的体制障碍，深化户籍制度改革，推动民族地区城乡基本公共服务一体化，保障农业转移人口市民化的相关权益。二是建立向民族地区农村倾斜的财税制度和投融资制度，增强民族地区农村发展活力。三是保障民族地区农民产权权益，包括农民对集体资产、宅基地、土地等财产的占有、收益、担保等权利。[3]此外，健全民族地区自然资源产权，推进民族地区生态产品市场化和生态效益补偿，让农民在生态保护中获得经济利益。

（二）民族地区跨越式发展的制度创新路径

民族地区城乡统筹发展不仅是经济跨越式发展的突破口，也是全面建设小康社会的重点和难点，具有重要的战略意义。

1.加快民族地区户籍制度改革

加快户籍制度改革，统一城乡户口登记制度，在取消农业户口的基础上，进一步完善相关的制度，促进城乡基本公共服务一体化。加强民族地区的基础教育、就业、医疗、卫生、保险等公共服务体系建设，建立覆盖全区域的新型农村合作医疗制度，完善民族地区农村社会养老保险制度。打破行政界线，建立一体化协调机制，推动民族地区农业转移人口市民化，加快农业转移人口市民化进程，对落户在城市的农民，应将他们纳入到社会保障体系中，有效实现农村与城镇社保的有序对接和转移。

2.产权制度创新

首先，保障农民对集体资产的获益权利。让民族地区农民享有对集体资产的占有、收益、使用以及继承的权利，并完善相关制度。其次，保障农民对宅基地的用益物权。争取少数民族地区成为推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点。同时，保障农民对承包地的相关权益。在自然资源产权确立的基础上，推进民族地区生态产品市场化和生态效益补偿。加大民族地区生态补偿力度，增加生态补偿科目和专项财政拨款，延长退耕还林等政策的补助期限。试点建立合同性生态效益补偿基金制度，同时，争取政府给予优惠补偿政策，扩大生态补偿的范围，另外，在区域内广泛开展碳排放和排污交易试点。

3.创新民族地区城乡建设用地制度

应将某些民族地区确定为国家级开发利用低丘缓坡实施工业和城镇建设试点。加大对民族地区在安排土地利用年度计划、城乡建设用地增减挂钩周转，有序推进农村产权流转，探索建立集体建设用地使用权出让（出租）、划拨、转让、抵押等土地使用制度。继续推进耕地占补平衡，允许跨县（区、市）统筹城乡建设用地增减挂钩。

4.创新民族地区财政制度

推进民族地区财政体制改革，加大对农村农业财政投资的支持力度。增加种养大户财政奖励补助及农户与专业合作社开展农产品产地初加工的财政补贴。积极开展民族地区龙头企业的农产品精深加工项目固定资产贷款贴息和农民专业合作社银行贷款贴息工作以及民族地区特色农产品加工园区建设财政扶持，加大对民族地区土地整理资金的投入，在技术和政策等方面给予支持。

5.创新民族地区资源开发制度

加快民族地区资源的勘探开发，推动资源勘探市场化，鼓励企业参与资源项目招标。加强优势资源向优势产业转换，引导优势资源型产业及资源深加工项目依托资源地布局。支持民族地区地方政府采取资源入股等形式参与优势资源开发。争取建成资源综合利用示范园区，能源转化输配基地等产业集聚区。积极争取资源收益分配向资源输出地倾斜，完善资源有偿使用制度。

6.创新民族地区投融资机制

用好用活国家扶贫开发基金，积极争取民族地区配套资金的减免政策。支持区内符合条件的项目借用国际金融组织和外国政府优惠贷款。采取一些措施，激励在民族地区区域内的一些金融机构将更多比例的可贷资金投放到当地使用，增加地区资本存量。加大民族地区金融部门对本地企业贷款的支持力度，引导民间资本参与扶贫产业发展和基础设施建设，发行用于市政基础建设、民生工程的项目收益债券。认真落实国家扶贫贴息贷款政策，开展农户小额信用贷款，在确权颁证的基础上，开展民族地区农村土地承包经营权、林权、农村小型基础设施产权抵押贷款的试点工作。

[1]陈端计.和谐社会构建中的城乡反贫困统筹模式研究[J].经济问题探索，2008，(01).

[2]韩长赋.加快发展现代农业[N].人民日报，2010-11-22，(07).

[3]中共中央编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.