少数民族地区地质遗迹保护的立法思考

王国飞

（中南财经政法大学 法学院，湖北·武汉 430073；碳排放权交易湖北省协同创新中心，湖北·武汉 430205）

地质遗迹是地球因地质作用而形成、保存下来的具有多重价值的自然资源。[1]根据形成原因、自然属性、利用价值，地质遗迹可分为：有重要观赏和重大科学研究价值的地质地貌景观、有重要价值的地质剖面和构造行迹、有重要价值的古生物化石及其遗产地、有典型和特殊意义的地质灾害遗迹，以及有特殊价值的矿物、岩石及其典型产地等五种类型。[2]目前，我国有上千处地质遗迹，其具有形成时间久远、利用价值多元、保护范围广泛和破坏后果不可恢复等特点，贵州、内蒙古等少数民族地区是其重要分布区。实践中，少数民族地区地质遗迹保护工作存在立法滞后、保护措施有效性差、公众保护意识不够强、破坏现象常发生等问题，业已影响着当地经济、社会、环境的协同发展，亟需立法来扭转困境。

一、中国少数民族地区地质遗迹保护立法的必要性分析

（一）中国少数民族地区地质遗迹保护形势严峻，需要立法予以扭转困境

据统计，全国拥有地质遗迹保护区86处，含有地质内容的自然保护区160处左右，含有地质遗迹的风景名胜区达256处以上，国家森林公园11种类型中有9种与地质遗迹密切相关，以及15处古猿和古人类遗迹。[3]上述地质遗迹部分分布在内蒙古、新疆、广西、贵州、宁夏、甘肃等少数民族地区。例如，贵州织金洞地质公园、甘肃敦煌地质公园等，以及新疆鄯善、广西扶绥等国家重点化石产地。地质遗迹是大自然的天然禀赋，也是少数民族地区重要的旅游资源，但其开发利用中未得到较好保护，哄抢、盗掘、破坏、损毁和走私等现象频发。例如，广西隆安县龙虎山石笋等高档次地质遗迹景观破坏、被盗、污染现象严重；[4]贵州龙化石群及其产地被盗采、盗挖、破坏、盗卖严重；[5]青海坎布拉丹霞地貌亦破坏严重。[6]这些问题的存在，不仅有损地质遗迹的科学、经济价值，还影响了少数民族地区的地质遗迹管理秩序。因此需要通过立法手段加以遏制。

（二）我国地质遗迹保护现行规定不能满足地质遗迹保护的规则需求

我国现行法中已有一些关于地质遗迹保护的规定。《刑法》 《文物保护法》等法律，《自然保护区条例》和《风景名胜区管理条例》等行政法规，《地质遗迹保护管理规定》、《古生物化石管理办法》等部门规章、地方法规规章，对地质遗迹保护均有涉及。其内容规定大致体现在以下方面：其一，确立权属，将地质遗迹资源所有权归属于国家；其二，设立风景名胜区，防止具有观赏、文化或者科学价值的地质遗迹遭到破坏或者污染；其三，划分自然保护区，保护具有重大科学文化价值的自然遗迹；其四，拓宽文物法调整范围，将具科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石纳入调整范围；其五，设定法律责任，防止具有科学价值的古人类化石和古脊椎动物化石被盗掘。

通过实施效果评估来看，现行立法弊端重重。首先，立法规定太过分散。地质遗迹涉及水、土地、矿藏等诸多环境要素，任何要素的受损都可能对其周边的地质遗迹造成危害或影响。分散、零星、不系统的立法难担保护重任，故宜采系统性、整体性的立法模式。其次，立法内容针对性不强。少数民族地质遗迹具有形成时间的久远性、产生区域的民族特殊性、利用价值的多元性、保护范围的广泛性、破坏后果的不可再生性等特点。现行法并没未结合这些特点给予可行的制度设计，而仅是捎带规定，以致产生针对性不强等问题。再次，法律实施困难。立法内容过于原则、抽象，多为“宣言式”立法，特别是对地质遗迹的排除妨害、破坏恢复等问题未作明确规定，导致实施难、可操作性差的问题。最后，立法规定缺乏前瞻性。现行立法存在保护方式单一、保护盲区等明显的滞后性。

（三）修改现行法律法规困难重重，且修法目的难以实现

我国少数民族地区地质遗迹保护的严峻形势、现行立法情况同少数民族地区地质遗迹保护现实需要之间的矛盾足以说明对其立法的必要性了。但，还需探讨采取什么样的立法形式。即，是选择修法还是专门立法的形式。鉴于少数民族地区地质遗迹保护面临的严峻形势和现行立法弊病，笔者认为宜采专门立法路径。这基于以下认识：其一，修法程序繁琐、周期过长、成本巨大，不能达到地质遗迹有效、及时保护的目的；其二，各相关法的立法目的、调整对象、侧重点、基本制度与地质遗迹专门法均有差异，对其修改也不可能对地质遗迹保护作出全面、系统、集中的规定。所以，这条收效甚微、资源浪费巨大的修法路径，应被弃之。

（四）健全少数民族地区地质遗迹立法，是规范公众环境行为之现实需求

公众对法律的敬畏与信仰某种程度上取决于国家的立法状况。符合立法规律、兼顾区域特点、平衡利益关系的国家立法公众更能接受。国家专门立法能更好地为人们提供某种行为模式，指引人们可为、必须为或者不得为；能对人们的行为进行判断和衡量，并提供统一的行为标准；人们也才事先估计到自己应如何行为及行为的法律后果；此外，专门立法还能通过其实施对人们今后的行为发生直接或者间接的诱导影响。[7]因此，对地质遗迹进行国家专门立法，能更好地提高少数民族地区民众地质遗迹保护意识，并在此意识下来指引、评价、教育、调整公众的环境行为。

二、中国少数民族地区地质遗迹保护立法的可行性论证

（一）我国已拥有多年少数民族地区地质遗迹保护的工作经验

法律规则源自客观发现和表述，而非主观发明或创造。少数民族地区地质遗迹国家立法要严格遵循这一立法思想，要尊重传统、区分实际、遵循规律、总结经验。从20世纪70年代开始，中央和地方逐渐认识到地质遗迹保护的重要性，陆续出台了一些政策措施，收效显著，积累了较为丰富的宝贵经验。例如，地质遗迹保护规划、国家地质公园建设指南、古生物化石保护管理通知等政策文件的相继发布。此外，新疆、西藏等少数民族集中的地区也加大了所辖区域的地质遗迹申报工作，且成果显著。例如，2014年1月，公布的38处第一批国家保护重点生物化石集中产地有11处来自少数民族集中地区；贵州织金洞地质公园和甘肃敦煌地质公园、新疆可可托海地质公园和内蒙古阿尔山地质公园分别被推荐申报2015、2016年度世界地质公园。这为少数民族地区地质遗迹国家立法积累了工作经验。

（二）我国少数民族地区地质遗迹立法方面已积累了一定的实践经验

少数民族地区地质遗迹保护国家立法具有一定的立法基础。从1985年加入《保护世界文化和自然遗产公约》 到《风景名胜区管理暂行条例》（1985）、 《建立地质自然保护区的规定》（1987）、《自然保护区条例》 （1987）、《地质遗迹管理保护规定》 （1995）、 《环境保护法》（2014）等规范文件的颁布，地质遗迹保护力度不断加强。如前所述，这些立法并不能满足地质遗迹的保护需要，一部统领现有立法的国家专门立法亟需出台。为此，国家从2003年酝酿制定包含地质遗迹内容的自然遗产保护法律，到2010年3月公布《自然遗产保护法》 （征求意见稿）用了近8年的时间，期间举行了多次专家咨询会、论证会；在地方，内蒙古、贵州、西藏、广西等少数民族集中地区颁布了地质公园、地质环境的管理规定，这些努力和实践为少数民族地区地质遗迹国家立法积累了实践经验。但是，我国少数民族地区地质遗迹保护不应采取“自然遗产保护法”的形式，该形式将导致众多保护地无法可依、保护区孤岛化和生境片段化、监管混乱等问题，所以遭到学界、实务界的强烈反对，以致草案尚未通过。所以，地质遗迹保护立法既要确保法律制度间的衔接、协调，又要立足实际、吸取教训，谨慎采取专门的立法形式。

（三）境外地质遗迹保护立法为少数民族地区地质遗迹立法提供了经验参考

少数民族地区地质遗迹保护国家立法有可资参考的境外经验。1972年11月通过的《保护世界文化和自然遗产公约》对自然遗产概念、自然基金、国际援助、教育计划等内容规定，[8]以及1992年的《地质遗产宣言》，均为专门立法提供了国际经验。境外一些发达国家和地区的严格的地质遗迹保护法规体系及其配套措施可借鉴。例如，美国黄石国家公园立法管理、英国自然署和民间团体的地质遗迹管理经验，以及我国台湾地区系统、全面、可操作性强的地质遗迹调查、评价、登录办法，也为我们提供立法参考和借鉴。

（四）国家多年的地质遗迹普查建设工作为少数民族地区地质遗迹立法提供了科学依据

近年来，国家不断推进地质遗迹状况调查工作，地质遗迹保护范围不断扩大，保护力度不断强化。据统计：到2010年，全国国家矿山公园达61个、国家地质公园（含在建）达183个、省级地质公园达159个；[9]到2011年，全国地质遗迹自然保护区增至135个，面积达175.19万公顷；[10]到2012年，国家地质公园建成数达159家，世界地质公园达27家；[11]截止2013年，国家矿山公园增至72个、省级矿山公园达41个。[12]此外，国土资源部和财政部在2008-2012年出资18.62亿用于378个地质遗迹保护项目建设。这些普查和建设工作，为少数民族地区地质遗迹保护国家立法提供了基础依据。

三、中国少数民族地区地质遗迹保护立法的基本定位与基本思路

（一）基本定位

中国少数民族地区地质遗迹保护国家立法应采取“一般法律”的形式。国家立法形式有法律、行政法规、部门规章等。前面的必要性和可行性中已论及行政法规和部门规章形式不能满足少数民族地区地质遗迹保护的现实需要，因此，只能选择法律的表现形式。根据《立法法》规定，法律分为基本法律和一般法律。前者调整和解决国家、社会和公民生活中具有重大意义的社会关系和问题；后者则是调整和解决国家、社会和公民生活中的某一方面的社会关系和问题。地质遗迹保护国家立法调整的是地质遗迹保护活动中所产生的必须由法律进行调整的具有同类性、同领域性，并具有全国性、全面性的社会关系。即，《地质遗迹保护法》应属于全国人大常委会制定的一般法律。这部法律要能够统领现有各相关立法，因此其又是中国地质遗迹保护领域的“基础法”、“龙头法”。当然，这部法律要特别考虑到少数民族地区地质遗迹保护的文化传统、区域特性等因素，对少数民族地区地质遗迹保护进行专门规定或者依法采取变通的方式。现行环境资源法律体系包括污染防治法、自然资源法、国土开发整治法、生态建设法、能源法等子体系，地质遗迹保护法应为环境资源法律体系的一个重要组成部分。

（二）基本思路

1.总体思路。以生态文明观、科学发展观为指导，以防止地质遗迹毁损、被盗、污染为首要目的；以保障地质遗迹的科研、经济、社会、教育价值为基本目的；以追求人与地质遗迹的和谐为终极目标；以地质遗迹系统、全面、整体保护和管理为基本理念，以地质遗迹毁损的预防与恢复为基本出发点；以规范少数民族地区有损地质遗迹的不当行为为侧重点，以国内现行地质遗迹保护法律文件为基础；以境外有关地质遗迹保护立法经验为参照，专门出台一部全面、系统、反映少数民族地区特点的地质遗迹保护法。

2.具体思路。在梳理、总结前述国内政策、现行立法、保护措施等经验教训的基础上，参照、借鉴国际、国外立法的典型经验，结合当前和未来一段时期地质遗迹保护规则的需求作出安排。具体而言，根据立法目的、侧重点、调整的社会关系、解决的实际问题的不同进行章节的设置和具体制度的设计。就制度而言，这部法律至少应包括地质遗迹调查认定、价值评估、经营使用费征缴、监督管理、专项资金、违法责任等六项基本制度。详言之，少数民族地区各级国土资源行政主管部门负责查明所属辖区内地质遗迹的分布、类型、保存状况、规模大小、形成原因，并依法保管、共享、上报这些资料，要组织专家或者委托有资质的机构对已发现的地质遗迹进行多元价值评估，要依法审查、批准利用地质遗迹进行营利的活动，并依法收取、上缴有关单位或者个人的使用费用。国家国土资源行政管理主管部门统一管理全国的地质遗迹工作，地方各级国土资源行政主管部门在职权范围内依法指导、检查、监督下级主管部门的地质遗迹保护工作，并依照法定程序向同级人民政府和上级主管部门报告工作。国家健全地质遗迹保护管理财政专项资金制度，由各级政府财政保证资金来源，并按照专款专用的原则依法使用。此外，还要健全地质遗迹保护民事、行政、刑事责任制度，依法追究违法个人、单位及其主管人员、主要负责人的民事责任、行政责任、刑事责任。

[1]地质遗迹保护管理规定，第2条[R].

[2]黄德林等.自然遗产保护法研究[M].北京：中国社会科学出版社，2006：163.

[3]国土资源部网站.http://www.mlr.gov.cn/wskt/zykx/201108/t20110823_928374.htm.2014-09-29.

[4]肖世艳.广西珍贵地质遗迹破坏严重[N].南国早报，2008-07-12(3).

[5]黄德林，崔亚杰.保护古生物化石法律制度建设探讨[J].中国国土资源经济，2004，(2)：10.

[6]马文乾.青海地质遗迹资源的探讨[J].青海农林科技，2006，(3)：78.

[7]舒国滢.法理学导论（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2012：38-39.

[8]万 霞.国际环境法资料选编[M].北京：中国政法大学出版社，2011：227-255.

[9]国土资源部.2010年中国国土资源公报[R].

[10]国土资源部.2011年中国国土资源公报[R].

[11]国土资源部.2012年中国国土资源公报[R].

[12]国土资源部.2013年中国国土资源公报[R].