试论协商民主主体的信息支撑问题

李永忠，王珠龙

(福州大学经济与管理学院，福建 福州 350108)

一、研究背景

2006年，中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》第一次明确提出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”［1］。这充分体现了党对我国社会主义民主的深刻认识和把握。

2011年，国务院办公厅相关文件正式提出“协商民主”这个概念，并强调要把选举民主与协商民主这两种民主形式结合起来，推动民主政治的发展。该文件表明，中共中央已把协商民主作为推进中国特色社会主义民主政治发展的重要方向［2］。

党的十八大报告在论述政治体制改革时提出，要把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前、决策之中，增强民主协商实效性，健全社会主义协商民主制度，完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展［3］。这是党的全国代表大会报告对社会主义协商民主的首次系统阐述。协商民主理念和制度构建有利于使人民群众有序政治参与、更好实现人民当家做主的权利，有利于促进我国各级政府科学民主决策、推进国家治理现代化，有利于化解改革和发展过程中的矛盾冲突、促进社会和谐稳定，有利于保持中国共产党同人民的紧密联系，有利于增强党和人民对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信。

随着我国协商民主制度建设的推进，协商民主主体间的信息支撑问题日益凸显。信息的收集、组织、分析和研究使得协商民主各主体能够充分把握所协商问题的本质和关键，使得协商民主建立在丰富而准确的信息资源基础上，也使协商民主更加科学化、精细化。同时，信息技术也是解决协商民主过程中协商各方沟通信息的技术支撑。本文在协商民主理论和信息化理论指导下，对协商民主主体的信息支撑问题进行初步探讨。

二、协商民主理论与信息化理论

(一)协商民主理论

关于“协商民主”的内涵，国内外各界学者的观点各异。西方学者较早对协商民主进行了界定。乔恩认为，协商民主就是通过自由而平等的公民之间进行讨论进而做出决策。艾米认为，协商民主强调的是公民及其代表对其决策合法性进行证明，即协商民主与政治合法性具有高度的相关性。弗兰克认为，协商民主是一种程序理想。陈家刚认为，协商民主就是基于人民主权原则和多数原则的现代化民主体制，其中，自由平等的公民以公共利益为共同的价值诉求，通过理性的公共协商，在达成共识的基础上赋予立法和决策的合法性。

协商民主的特征主要包括合法性、程序性、平等性、责任性、公开性、主体广泛性。协商民主的合法性首先体现在程序合法性上，反过来协商民主视程序为决策获得合法性的规范要求。平等是保证参与者在参与协商的过程中平等陈述自身意愿的保证。

我国政治协商主体分为政府、政党、人大、人民团体、民主党派、公民及其他特殊主体如无党派人士、利益集团等。

权利和义务往往是相对应的，这就使得参与者要承担必要责任，这也是限制参与者滥用该权利。协商主体的责任包括平等对待其他参与者;有责任清楚、明确表达自己的意见并提出具有说服力的让他人接受自己观点的论点;有义务回应他人提出的看法。

(二)信息化理论

信息化理论认为，信息是社会系统进行有组织活动的纽带(或黏合剂);信息是现代社会最重要的资源之一;信息是现代社会发展的一个先决条件和重要保障;信息也是管理和决策活动必不可少的要素。

《独立宣言》的起草者、美国第三任总统托马斯·杰斐逊认为:“信息之于民主，就如货币之于经济。”他揭示了信息与民主的密切关系，如果信息不能自由流动和传播，信息不充分、不准确，那么，民主就会成为空中楼阁，人民群众就不会积极参与民主。

三、我国协商民主的信息支撑及存在的问题

我国目前为协商民主主体提供的信息支撑体系较少、较分散，不成体系，主要有协商前的培训与咨询、为协商主体提供调查的经费以及网络信息公开等。这些方法固然为协商主体搜集信息提供一些保障，却没有真正系统地为协商民主主体提供充分、快速、准确的信息。我们应该建立一个可以为协商主体随时提供所需信息的体系。信息不对称是协商民主各主体间最突出的问题。

(一)我国协商民主主体间信息不对称的类型

协商主体间信息不对称，指在协商决策的制定、执行、评估和监督过程中，一部分人占有信息，而另一部分人信息不完整的现象［4］。信息不对称不但使协商决策结果的合法性降低，而且不利于决策结果的成功执行。信息不对称的种类多种多样，按主体所处政治地位的不同，我国协商民主主体间的信息不对称类型可以分为两大类。

1.在横向上，同一级别的协商主体因为政治地位不同而造成不同主体间两两信息不平等，如政党与政府、政府与人大的信息不平等，但这一类的信息不对称最明显，其中，最值得关注的是人民团体与政府、政党的信息不对称问题。党政在协商决策前拥有完全信息，这导致其对信息具有主动支配权，在向人民团体等公民传递信息过程中可能会有所保留，或者由于传递信息的方式、渠道的不合理而导致其他协商主体在理解该信息时产生巨大的误差甚至理解错误。再者，由于信息本身的特性，每一次的信息传递都会有一定百分比的失真或遗漏，这些都会形成协商主体间信息不对等的局势。这类信息不对称往往造成政府对公民信息知情权的侵犯，是公共政策领域最常发生的现象。

2.在纵向上，同一类型协商主体由于上下级关系而形成的信息不对称。在官僚体制下，不管是中央还是地方政府，在制定政策的过程中，其所依据的信息都是由基层逐级向上传递获得的［4］。在这一过程中下级常常会因考虑自身的利益，或者为了迎合上级而报喜不报忧，或不上报对自身不利的信息。这样，上下级在信息的数量、质量上形成信息不对称。相反，当某一需要协商决策的问题的信息自上而下传递时，同一部门的协商主体中的领导者往往具有优先权，在向下传递信息的过程中，该领导者可能向下传递有利于自己的信息，而隐瞒不利于自己的信息，造成上级对下级的信息优势。

(二)我国协商民主主体间信息不对称的原因分析

1.政治地位不平等。政治地位不平等是造成信息不对称的首要原因。协商民主主体间的地位应该是平等的，但是，由于不同的政治参与机会和不同的政治影响力，他们之间实质性地存在政治不平等的现象。

2.协商民主主体的广泛性。协商民主主体的广泛性导致主体多元化事实的存在。多元化的主体事实的存在可能导致主体间无法共享集体目标，从而导致信息占有方隐瞒信息，导致强制融合与统一。

3.参与者信息素养和信息技能参差不齐。面对同样的信息，文化程度及理解能力不同的主体，其所接收到的信息也不同。协商民主主体的广泛性使得协商参与者的能力不可能是同等的。

4.信息公开制度有待完善。虽然我国政府不断强调政务公开，但是我国电子政务发展还处在发育期，电子政务平台尚不完善，而且有些电子政务网站只是一个摆设，网站做得很华丽但不实用，使其他协商主体不愿意通过该方式获取信息。

5.信息传递不够畅通。由于信息传递不畅通而导致的信息不对称的主要表现是:政府与公民的正式沟通渠道少且效率低;大众媒体扮演的往往是政府宣传者的角色;我国人民团体、利益集团等力量相对薄弱，对决策者的影响不大。

6.获取信息的成本较高。获取信息需要成本。若获取信息的成本过高，人们就不愿意去获取信息。愿意支付信息成本或者有能力降低获取信息成本的一方，可以对另一方形成信息优势，导致两者间信息不对称。

四、强化协商民主各主体信息支撑的对策

(一)解决信息不对称问题的对策

1.加强民主监督和制度监督，降低由于政治不平等形成的强势一方对信息的垄断。只有加强民主监督的力度，按照程序化、规范化的制度将信息公开，才能保证各主体间信息的对称。

2.努力提高协商民主主体的信息素养和获取信息的能力。推选协商代表时，在其他条件同等的情况下优先选择文化程度更高或信息分析和研究能力更强的人;协商前进行必要的培训，提高其获取、分析和理解信息的能力;在平时不断培养公民的信息意识。

3.推进民主协商信息共享平台的建设，完善政务信息公开制度。政务公开是解决协商民主过程中信息不对称的一个有效的途径和方法。规范性、强制性的信息公开制度是政务公开的保证。

4.充分利用人民政协及大众传媒上通下传的信息中介作用。人民政协上通中央，下联各界，是一个联系上下的有利渠道，是搜集舆情、报送信息等的畅通渠道，是最广泛、最有效的信息传递途径。大众传媒作为联系上下的纽带，是最具影响力的传递渠道，是政府和大众最信任的传递渠道。

5.政府最大限度地降低获取信息的成本。只要存在信息成本，就会存在信息不对称，而只要存在信息获取，就会有信息成本存在，这是一个不可消除的现象。但是，信息成本是可以降低的，信息成本降低了，协商民主各主体获取信息就容易得多了。

(二)解决协商民主主体信息支撑问题的对策

虽然很多学者对协商民主主体间信息不对称问题提出了很多解决对策，但目前我国的协商民主仍存在信息不完整、不准确的问题。协商决策有问题往往是因为信息不充分，如何快速、准确地提供充分信息，为协商民主主体提供信息支撑，是公共管理者亟须解决的问题。

1.将社会调查纳入决策程序，使协商决策有据可依。社会调查是一种采用自填式问卷或访问的方法获取资料的方式。对这些资料进行统计分析，可以使决策者了解问题的现状及被访者的想法。我国的协商主体的决策过程往往缺乏实际调查，没有坚实可靠的决策依据，即我们通常所称的“拍脑袋决定”。因此，将社会调查纳入决策程序是必要的。但是，不能使社会调查成为一种表面工作，必须能够获得真实可靠的数据。

一个社会调查的质量即正确性和可靠性程度至关重要［5］。因此，在社会调查过程中，方案设计、样本抽取、量表设计、数据统计、数据分析、调查报告撰写都应有严格的规范，这样才能使调查结果有信度和效度，使社会调查真正为协商民主主体的决策服务。

2.建立完善的数据信息系统。数据库是用来存储和管理数据的仓库。信息组织好之后需要一个载体，而数据库正是这样一个文件管理系统。我国的数据库存储技术发展相对成熟，应用也相当广泛。政府可以为协商决策建立专门的数据信息系统，使系统真正为协商民主主体服务。使协商民主主体能够共享信息;数据库数据信息的更新使协商民主主体能够获得最新、最准确的信息;数据库存储容量大及关系数据检索的功能使协商主体在检索数据时能够掌握更加全面的信息。

3.建立决策信息系统，为主体决策提供技术支持。决策支持系统是指信息系统、计算机信息处理系统、数据库系统、模型库系统、规则库系统等各种数据模型与方法的应用软件［6］。现代决策支持系统针对不同的使用者及技术已经有多种体系结构，例如，在协商民主中，由于协商民主主体较多，政府可以建立外网决策信息咨询系统，它可以提供沟通支持、模型支持和智力支持，这种决策支持系统可以为使用者提供全方位的信息咨询服务和各种可行的决策方案为协商民主主体提供参考，还能为协商民主主体的决策方案提供反馈信息或修正协商主体未注意到的问题。决策支持系统还能为协商民主主体提供辅助决策、方案评估、预测、控制等功能，是协商民主主体信息支撑的有效工具。

4.建立专业的信息咨询专家委员会。我国协商民主主体的广泛性导致主体间的文化程度、理解能力不同，而且就算是文化程度高也不一定对任何协商决策都很了解，因此，在协商之前为协商主体提供信息咨询是十分必要的，有需要时还可以进行协商前的适当培训，以使协商民主主体对相关问题的理解更加准确，为其在协商过程中表达自己的真实意愿奠定基础。

5.提供协商民主调研和获取信息专项经费，建立预算小组。搜集信息存在信息成本及时间成本，当搜集信息所产生的成本过高或者搜集者认为高于他所能得到的回报时就会放弃搜集信息。提供专项经费是协商民主主体搜集信息的基础，但是，经费不能滥用、误用，所以需要建立专门的预算小组，以使经费用在刀刃上。

五、结语

在我国民主政治实践中，存在各种各样的民主形式。协商民主作为我国政治民主的主要形式，使更多的人民能够有序参与国家的政治生活和公共决策。伴随着社会、经济、政治的现代化发展，我国的政治协商民主正在逐步走向规范化、程序化、制度化，这些都为公民参与政治协商提供了良好的条件［7］。我们有理由相信，在各个协商民主主体的共同努力下，我们将会探索出符合中国国情的科学的协商民主发展模式，并使协商民主制度成为我国治理现代化的重要组成部分。

［1］庄聪生.协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式［J］.中共中央党校学报，2006(4).

［2］李国棠.浅议协商民主——基于与选举民主比较的视野［J］.经营管理者，2009(11).

［3］全国政协常委:中国尧舜时代已实行协商民主［ED/OL］．http://news．sohu．com/20121012/n354710547．shtml．

［4］李磊，刘鹏.对我国公共政策领域信息不对称的思考［J］.中共郑州市委党校学报，2005(6).

［5］风笑天.现代社会调查方法［M］.武汉:华中科技大学出版社，2005.

［6］谢燮正，娄成武.领导决策论［M］.沈阳:东北大学出版社，2003.

［7］刘冀瑗.发展中国特色协商民主的基本途径［J］.长白学刊，2008(3).