非公资本投资铁路建设项目经济正外部性问题研究

张冀民，孟昱煜

(兰州交通大学a.经济管理学院;b.电子信息工程学院，甘肃 兰州 730070)

根据国家铁路局的初步规划，“十三五”时期将重点推进干线铁路建设、加快城际铁路建设、统筹支线铁路建设、强化综合枢纽配套、实施周边互联互通。到“十三五”末，铁路运输服务将涵盖20万以上人口城市和80%以上县级行政区，运营总里程达到14.5万公里，其中新建线路2.3万公里，总投资2.8万亿元，估计占“十三五”期间中央财政收入的7%左右，资金压力较大［1］。我国铁路建设资金紧缺状况由来已久。截至2014年9月，中国铁路总公司负债总规模已达3.53万亿元，占总资产5.45万亿的64.77%［2］。为了更好地解决铁路建设的资金来源，2013年国务院发布了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》。文件明确指出:“推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集建设资金……全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设……鼓励社会资本投资建设铁路。”由此可见，适当引入非公资本是我国铁路建设的内在要求，是优化铁路投融资结构的有效途径［3］(P74－75)。考虑到非公资本的逐利性，要吸引非公资本进入铁路建设领域，就必须让非公资本在铁路建设投资中获取不低于资金机会成本的收益［4］(P59－68)。然而长期以来我国铁路投资的唯一主体是公有资本。公有资本的性质决定在其收益函数中，既考虑了直接运营收益，也考虑了对社会、政治、军事、经济等方面的间接利益。这种间接利益对非公资本而言显然属于无关收益，不应纳入收益函数。也就是说，非公资本参与铁路建设一般对相关联社会经济体存在正外部性。对于同一铁路建设投资项目，纳入间接收益的公有资本和仅纳入直接收益的非公资本评定的投资价值就会大相径庭。这无疑大大弱化了非公资本参与铁路建设投资项目的动机。本文在梳理正外部性的形成、后果及治理策略的基础上，从分析公有资本和非公资本收益函数的差异入手，深入探讨了非公资本参与铁路建设投资项目普遍存在的正外部性问题，最后有针对性地提出了相应的治理方案，力图为非公资本积极参与我国铁路建设投资项目提供有效的制度供给。

一、正外部性的形成、后果及治理策略

(一)正外部性的形成及其后果

外部性在经济学界还没有完全统一的定义，但这并不影响人们对外部性实质的理解。萨缪尔森 (1972)指出，当生产或消费对其他人产生附带的成本或效益时，外部经济效果便产生了;成本或收益附加于他人身上，而产生这种影响的人并没有因此而付出代价或报酬;确切地说，外部经济效果是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有通过货币或市场交易反映出来［5］。外部性又可以分为正外部性与负外部性。所谓正外部性就是一个经济主体的行为会给另外一个经济主体产生正效用，但前者却不能由此得到补偿。所谓负外部性就是一个经济主体的行为会给另外一个经济主体产生负效用，但前者却不必为这种损害向后者提供补偿［6］。非公资本投资铁路建设项目所产生的政治、军事和环境效益等就属于正外部性。正如庇古 (1920)所指出的，外部性反映了一种经济效果传播到市场机制之外，并改变接受效果的厂商的产出和由其操纵的投入之间的技术关系。正外部性导致私人边际收益小于社会边际收益。在边际成本一定的情况下，其后果是私人从事特定经济行为的动机弱于社会从事特定经济行为的动机。进一步，如果私人边际收益小于边际成本，而社会边际收益大于边际成本，那么按照社会边际收益等于社会边际成本的福利经济学原则，社会整体就无法达到帕累托最优，社会福利就会遭受损失。

(二)正外部性的一般治理策略

针对正外部性，分别以庇古和科斯为代表提出了两种不同逻辑体系的治理策略。庇古认为，存在正外部性的情况下，私人行为所产生的社会边际收益大于私人边际收益。按照私人边际收益等于私人边际成本的帕累托最优原则，如果边际成本一定，当私人边际收益等于私人边际成本时，私人就不会继续其行为。但此时社会边际收益依然大于边际成本，社会福利仍有改进的余地。为此，只需将边际社会收益超过私人边际收益的一部分转移给私人，私人就会继续其行为，从而增进社会整体福利。最后，“要使社会经济福利达到最大，就必须使任何一个经济行为的边际收益，等于其边际社会成本”。庇古还进一步透露出，正外部性的存在是由于无法明确界定众多的受益主体，相应也就无法确定成本的负担主体，也就是说，市场交易已经无法进行。因此，这时只能由政府采取行动治理正外部性问题。正如庇古所说:“可能采取的鼓励与限制的最显著的形式当然是津贴与税收。”［7］(P158－165)曼昆称这种补贴“是以市场为基础的政策向私人提供社会效率的激励，与任何税不同，它关注受到影响者的福利，它是存在正外部性时的正确激励，从而资源配置接近于社会最优”［8］。

科斯的理论有所不同。他认为，外部性的产生是市场失灵的表现。而市场失灵的原因是产权界定不清。只要在经济体之间界定了明晰的产权，他们通过产权交易就可以实现均衡，增进社会福利。同时，他还指出，庇古津贴在解决正外部性问题时，看似合理，但其实由于管理成本以及寻租行为的存在，可能最终导致“庇古津贴”失效。他在批判的同时隐含强调“庇古津贴”适用的前提和范围［9］。事实上，任何理论，我们在注意他们自身逻辑体系和最终结论的同时，更要关注理论的假设前提或隐含条件。科斯的理论也不例外。当交易费用极高以致付出的成本大于获取的收益时，市场途径就不能减少外部性，此时应当放弃对正外部性内在化的企图，而使其维持在正外部性的静止最优状态。

二、我国铁路建设投资项目效益的综合评价体系

多年来，公有资本是我国铁路建设投资项目的唯一主体。近年来，这一现象虽然有所松动，但公有资本在铁路建设投资项目中的作用仍是非公资本所无法替代的。基于这种情况，我国长期以来对铁路建设项目都是从项目的财务经济效益、环境效益和社会效益等方面进行综合评价。铁路建设项目的综合效益主要包括以下四个方面［10］(P8－15):第一，直接拉动作用。铁路建设投资需要投入大量的人、财、物，必然带动相应的产业发展和居民就业，拉动国民经济增长。这部分直接投资又会按照乘数效应成倍放大，进一步推动国民经济的大幅提升。在目前存款准备金率较低的情况下，乘数效应就变得更为明显了。这种直接带动作用也正是我国在全球性金融危机背景下加大铁路建设投资的理论依据之一。第二，间接带动作用。铁路建成通车后，行车条件的改善能有效降低运输费用、节约客货在途时间、减少交通事故、改善投资环境等。这一由铁路使用者直接获得的经济效益以及对其他产业发展产生的巨大波及作用也是显而易见的。2006年7月1日，青藏铁路建成通车。在最初的将近3年时间里，青藏铁路累计完成进藏货物运输223.9万吨，执行运价每吨公里为0.12元 (不含铁路杂费)，低于公路运输吨公里市场运价0.27元。按此单位运价测算，西宁到拉萨每吨货物可节约运输成本293.4元，三年来共节约运输费用6.6亿元。［11］2007年和2008年，西藏自治区国内生产总值比上年分别增长14%和10.1%，远远高于同期全国平均增长水平。第三，运营收益。铁路建设投资项目完成后，随着运营业务的增长，铁路运营部门加强管理，厉行节约，收支相抵后会产生一部分运营收益。2007年国家铁路完成运输总收入3170.68亿元，2013年为6050.35亿元，增长了90.82%，年复合增长率为11.37%。第四，政治、军事和环境效益。青藏铁路建设评估阶段，其政治、军事和环境效益就远大于其直接经济效益。事实证明，青藏铁路已真正成为青藏各族人民的经济线、团结线、幸福线，也极大方便了我国西南边疆的军事机动和部署。

三、铁路建设投资项目中公有资本和非公资本收益函数的差异

行为利益决定经济行为，要正确解释经济主体的行为，就必须准确把握行为背后隐藏的利益格局。

(一)公有资本收益函数的特点

公有资本在我国体现为全民所有或集体所有，在铁路建设投资中更多地体现为全民所有。公有资本的所有者特点决定了公有资本在考虑自身投入产出时必须从社会整体福利出发。具体到铁路建设投资中，公有资本的效益就不能仅仅考察直接经济利益，更要考虑间接经济利益以及政治、军事和环境效益等。结合上一部分，对于公有资本，前面四个方面的效益都应纳入其收益函数。

(二)非公资本收益函数的特点

与公有资本不同，除了法律强行规定，非公资本的所有者往往没有义务为整个社会谋求福利。其目的就是单纯谋求自身的保值增值。因此，参与铁路建设投资的非公有资本就只需考虑直接投资运营效益，而无须考虑间接经济效益和其他效益。结合上一部分，非公有资本只需结合自身的投资将前面的运营效益纳入其收益函数就足够了。

(三)公有资本收益函数和非公资本收益函数的差异

非公资本参与铁路建设投资项目，客观上不仅会增加自身福利，还会增进社会 (其他成员的)福利，具有正外部性。然而资本性质不同，纳入其收益函数的范围就存在差异。非公资本收益函数仅包括直接运营效益，而公有资本除此之外，还包含直接拉动作用、间接带动作用以及政治、军事和环境效益等。公有资本的预期收益内容远较非公资本丰富，要远大于非公资本。非公资本参与铁路建设投资项目的意愿要弱于公有资本，单靠非公资本无法保证铁路建设投资的有效供给。

需要指出的是，在前面的分析中，除了运营效益的考察，我们没有考虑成本因素。这是因为，铁路建设项目都是由自负盈亏的企业主体严格按照国家相关法律、法规规划实施的，资本的所有者性质不会改变铁路投资的成本。进一步，我们研究收益函数的目的，仅在于比较二者的差异，那么对于二者一致的成本就可以忽略不计了。

四、对策和建议

针对非公资本投资铁路建设项目存在的经济正外部性问题，应适当分割铁路律设投资项目，实施被贴和税收优惠，适当给予非公资本垄断利润。

(一)适当分割铁路建设投资项目

铁路建设投资正外部性导致其私人收益远小于社会收益，从而大大削弱了项目的社会供给意愿。然而，这并不排斥铁路建设投资项目中的部分子项目的私人收益比较接近于社会收益。比如，就单独某运输车辆而言，私人收益可能几乎等于社会收益。因此，按私人收益与社会收益的差异大小，适当分割铁路建设投资项目，准确预测其未来收益，筛选一部分私人收益较为接近社会收益的子项目，就可以增强项目本身对非公资本的吸引能力，进而激发非公资本投资铁路建设项目的热情，扩大社会供给意愿［12］(P1－5)。

(二)实施补贴和税收优惠

阻碍非公资本参与铁路投资项目建设的根本原因在于私人收益小于社会收益，因此，给予非公资本适当的补贴和税收优惠则可以改变私人收益水平，增加私人收益［13］(P96－100)。相对而言，恰当的补贴量不容易测定，需要一个较好的监控机制，管理成本较高。而税收优惠是完全建立在企业自主经营、自负盈亏的基础上，政策的弹性较大，管理成本较低。

(三)适当给予非公资本垄断利益

补贴政策和税收优惠政策既不能加大公共资金的开支，也不能减少公共财政收入，而给予非公资本适当垄断利益却没有这个担忧。这种方式是通过对铁路资源使用者的适当收费来增加非公资本的私人收益。如此既不会增加公共财政压力，也可给予非公资本适当补偿，进而增强非公资本参与铁路投资项目的意愿。

［1］孙春芳.十三五铁路投资或达4万亿，铁路网将覆盖80%县级行政区［N］.21世纪经济报道，2015－04－14(B2).

［2］中国铁路总公司2014年三季度审计报告发布［EB/OL］.www．chnrailway．com/htm….

［3］郭志忠.铁路投融资的新动向与原因分析［J］.企业改革与管理，2014(17).

［4］甄小燕，臧文义.我国市郊铁路投融资模式选择［J］.综合运输，2015(4).

［5］［美］保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯.微观经济学［M］.北京:华夏出版社，2000.

［6］［英］约翰·伊特韦尔，默里·米尔盖特，彼得·纽曼.新帕尔格雷夫经济学大辞典［K］.北京:经济科学出版社，1992.

［7］王冰，杨虎涛.论正外部性内在化的途径与绩效——庇古和科斯的正外部性内在化理论比较［J］.东南学术，2002(6).

［8］［美］曼昆.经济学原理［M］.北京:北京大学出版社，2013.

［9］［美］小罗伯特·B·埃克伦德，罗伯特·F·赫伯特.经济理论与方法史［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.

［10］任民.铁路建设项目经济效益评价理论与方法研究［J］. 铁道学报，2009(1).

［11］王小润.青藏铁路通车三年对经济社会发展推动明显［N］.光明日报，2009－07－01(A04).

［12］谢忻玥，胡昊，梁晴雪.高速铁路市场化投融资的关键因素分析［J］.铁道运输与经济，2015(8).

［13］孙志毅，荣轶.铁路建设及其投融资模式创新比较研究［J］.亚太经济，2013(5).