我国农村土地适度规模经营的历史进程与启示

孙 林

(南京师范大学 泰州学院，江苏 泰州 225300)

我国农村土地适度规模经营是在现实生产力高度发展和人多地少的国情条件下，土地与其他农业生产要素实现优化配置的现代农业生产经营方式。土地适度规模经营是贯穿十一届三中全会以来农村土地经营制度改革的一根红线，是中国特色农业现代化道路的基本方向，是构建我国新型农业经营体系的核心内容，是实现党和国家“新四化”发展战略的重要抓手。党的十八大和十八届三中全会指出: “鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式规模经营。”系统回顾、全面理解并深刻把握我国土地适度规模经营形成和发展的历史进程，是顺利推进土地适度规模经营的重要环节，是深入贯彻党的十八大以来各项农村政策精神的基本要求。

我国农业发展中的土地规模经营是在中国共产党领导下农业现代化建设过程逐步形成和发展起来的。以十一届三中全会为节点，可以分为前后两个阶段。

一、改革开放前的农村土地规模经营

土地规模经营这一称谓和引起普遍关注是在改革开放之后，伴随着稳定与完善家庭承包经营制度过程出现的。其实，早在农业合作化时期，我国就已经开始了土地规模经营的实践。由于新中国成立初期确立的农民土地所有制抑制了农业生产力的发展，不能满足国家工业化的战略要求。1953 年中共中央通过《关于发展农业生产合作社的决议》，提出通过互助组到初级社再到高级社形式的农业生产互助合作运动。互助组是3 ～5 户农户之间的劳动力、土地、生产工具之间的互助合作。初级社是在坚持农民土地所有制基础上，通常由20 ～30 户农户的土地入股进行统一经营，劳动产品实行按劳分配和按股分红相结合。高级社一般是把150 ～200 户农户的土地等生产资料无偿收归社队集体所有，社员进行统一生产劳动，劳动成果实行按劳分配。从互助级到初级社再到高级社等三个发展阶段，土地经营规模不断扩大，农业经营绩效持续增强。此后，中央认为土地规模可以再大些，于是1958 年中共中央通过《在农村建立人民公社问题的决议》，组建“一大二公”的人民公社。一个公社大约有5000 农户，平均10000 个劳动力，6 万亩土地的规模。“一大二公”的农村土地规模经营导致1959 年到1961 年的农业危机。于是，1962 年中共中央发布《关于改变农村人民基本核算单位问题的指示》，实行“三级所有、队为基础”的农村土地制度，将生产小队作为农村土地的最主要的所有者和生产经营者，土地经营规模明显缩小了，大体相当于初级社时期20 ～30 户的土地规模，并一直延续到1982 年家庭承包经营责任制确立前。但是，由于分配层面上没能有效地解决社员之间的激励机制问题，这种土地经营规模的缩减并没能从根本上改变我国农业生产低效的状况，整个集体化时期农业增长缓慢。

二、改革开放后的农村土地适度规模经营

改革开放后农村土地适度规模经营的发展先后经历了五个逐步健全的发展阶段，即准备与萌芽阶段、启动与试点阶段、发育与成长阶段、法制体系基本形成阶段及深化与完善阶段。

(一) 土地适度规模经营的准备与萌芽阶段(1978－1983 年)

从1978 年十一届三中全会开始到1983 年家庭联产承包责任制在实践中的确立，是土地适度规模经营的准备及萌芽阶段。计划经济体制下农村土地集体所有、集体经营、集体核算的“大一统”经营体制与经济发展的持久冲突导致十一届三中全会后，中国改革率先从农村“三级所有、队为基础”的土地制度开始。于1982 年确立起土地所有权与承包经营权相分离的农村土地家庭联产承包经营责任制。同时，也确立了高度细碎化的、超小规模的土地经营模式，这为土地适度规模经营做了准备。由于该制度赋予农民自主经营权和按劳分配权，激发了农民的生产经营积极性、主动性和创造性，农业生产力空前地提高。继而，大量的农村剩余劳动力开始转向乡镇企业就业和从事农业多种经营，产业结构和就业结构的优化促使土地经营权有了流转的现实需求。由于当时国家制度层面，包括宪法、民法及相关政策均禁止土地承包经营权流转，现实中一些“敢于吃螃蟹的人开始试着流转土地”，这意味着，随着生产力水平的提高，在家庭联产承包责任制的“胞胎”里悄悄地生长出土地适度规模经营的因子，土地适度规模经营出现萌芽。

(二) 土地适度规模经营政策的启动与试点阶段(1984－1991 年)

在更多的农民向非农产业转移的情形下，国家顺势而为，开始着手调整土地经营政策。1984 年中央一号文件首次明确提出，“鼓励土地向种田能手集中”，这是土地适度规模经营政策的最初表述，开启了农村土地承包经营权流转和适度规模经营的法制化进程，拉开了土地适度规模的序幕，是农村土地经营制度的转折点。1986中央一号文件明确提出“鼓励土地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。这是中央首次明确提出土地适度规模经营的概念。1987 年中央发布《把农村改革引向深入》一文，同年国家设立农村改革试验区，并选定在广东南海、北京顺义、江苏的苏锡常开展土地适度规模经营的试点，开启了土地适度规模经营的实践探索之路，标志着土地适度规模的正式启动。此后，每年中央和地方党政部门都出台有关土地承包经营权流转与适度规模经营的政策文件，引导土地适度规模经营。1988 年全国人大修改宪法，将1982 年的“土地不得出租和非法转让”修改为“土地的使用权可以出租，并依法转让”，在国家根本大法的层面确立了通过出租和转让方式发展土地适度规模经营。为推进土地适度规模经营，国家积极进行配套制度改革，1986 年开始试点农村养老保险制度，以探索土地对农民生活保障的替代方式。由于这一阶段政策刚刚启动，土地适度规模经营也处于起步阶段。据对全国农村固定调查点的7012 户家庭的调查表明，在此期间有高达93.8%的农户家庭完全没有转让过耕地，只有1.99%的农户部分转让过耕地。

(三) 土地适度规模经营政策的发育与成长阶段(1992－2001 年)

土地适度规模经营政策启动与试点之后，究竟该往哪个方向发展并不明确。1992 年邓小平发表南方讲话以及同年中共十四大确立我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。从此，农村土地适度规模经营“转入社会主义市场经济的轨道”。

此后，中央有关农村土地问题的制度法规均围绕市场原则逐步推进。1993 年中央发布十一号文件，提出土地承包经营权流转，发展适度规模经营应遵循等价有偿的市场原则。1994 年农业部首次提出允许承包方在承包期内，可以依法采用转包、转让、出租、互换、入股方式流转承包经营权，流转方式的多样性为土地适度规模经营的进一步发展提供更多的机会和渠道。针对一些地方政府采取行政主导，违背农民意愿，强行推广的现象，1998 年党的十五届三中全会继续提出，要坚持按照自愿、有偿的市场交易原则，“少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营”［1］。2001 年中央发布《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，特别指出允许土地使用权合理流转是市场经济条件下发展土地适度规模经营的客观要求。这一阶段主要是在政策层面确立了土地承包经营权流转是适度规模经营的基础，发展土地适度规模经营要遵循市场原则，但在实践中，进展仍然缓慢。

(四) 土地适度规模经营的法治体系基本形成阶段(2002－2008 年)

1.土地适度规模经营的宏观政策环境持续转好。主要表现为2002 年党的十六大以来历次党的代表大会、三中全会及每年中央一号文件都指出大力推进城乡统筹发展，继续“稳定和完善土地承包关系，按照依法、自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场”［2］，加强土地经营权流转的中介服务建设，重点扶持以新型农业经营主体为代表的适度规模经营政策不断出台。

2.土地适度规模经营的产权和交易法律相继确立。2003 年施行的《农村土地承包法》开启了土地适度规模经营的新起点。该法在土地确权、登记与颁证等方面的规定为土地适度规模经营奠定了法律基础。2007 年施行的《物权法》将土地承包经营权的性质界定为用益物权，从法律层面为市场经济条件下进行土地经营权交易，发展适度规模经营奠定了产权基础。

3.土地适度规模经营的配套制度体系基本确立。主要表现为: 一是覆盖全国范围内的农村养老、医疗及最低生活保障制度基本建立，为土地经营权流转，发展土地适度规模经营提供了基础条件。随着农民社会保障体系的逐步建立健全，农民对土地的依赖日益减弱，有力地推进了土地适度规模经营。二是新型农村金融、保险制度逐步建立，为进行土地适度规模经营解除了后顾之忧。三是覆盖农村的公共财政体系基本建立，并呈逐年增加的趋势。这些配套制度体系的建立，有力地推进土地适度规模经营的稳步发展。此阶段，全国土地经营权流转快速推进，2008 年流转面积比率达到8%［3］(P216)，土地适度规模经营“规模不断扩大，速度不断加快”［4］。

(五) 土地适度规模经营的深化与完善阶段(2009年至今)

此阶段，农村土地适度规模经营持续稳定发展，速度空前加快，数量空前增长，规模空前扩大，多样化的新型主体不断出现，集约化、专业化、社会化和市场化水平不断提高。这主要由于土地适度规模经营的市场环境不断优化，土地适度规模经营制度不断趋于规范化、法治化和体系化。主要体现为，2009 年之后每年的中央一号文件继续强调建立健全发展适度规模经营的体制机制和配套体系建设。2012 年党的十八大报告和2013 年党的十八届三中全会继续强调“培育新型经营主体，发展多种形式规模经营”［5］，鼓励土地经营权通过市场方式向新型农业主体转移，“发展多种形式规模经营”［6］。国家之所以坚定不移地扶持发展土地适度规模经营，主要是由于“四化”同步发展战略的推进，农业生产力水平不断提升，农村劳动力大量转移，“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路”［7］，是构建我国新型农业经营体系的主体，是代表中国特色农业现代化道路的基本方向和重要抓手。

三、农村土地适度规模经营的启示

(一) 土地适度规模经营是生产力发展和共同富裕的高度统一，是社会主义本质的体现

1.土地适度规模经营是生产力发展的结果和原因。我国农村土地经营制度的发展历程就是不断解放和发展生产力的过程。计划经济时期的土地规模经营，作为服务于国家工业化发展战略的制度安排，为我国工业体系的建立做出巨大的历史性贡献。到十一届三中全会前夕，我国工业体系基本确立，于是国家适时地调整和完善土地经营制度，确立起所有权与经营权相分离的家庭承包经营责任制，促使生产力水平进一步提升，农村产业结构和就业结构得以优化。随着农村劳动力大量地转向非农产业就业，以土地所有权、承包权与经营权三权分离为特征的土地适度规模经营就成为农村土地经营制度的现实选择。土地适度规模经营能够实现农业生产要素的优化配置，进一步地推进农业生产力发展。

2.土地适度规模经营是社会主义共同富裕的必然选择。虽然目前，按农业生产力水平，我国一个现代农业经营主体完全有能力经营成千上万亩土地规模的农场，但是在我国人多地少的基本国情下，应基于社会主义共同富裕原则和现实条件确定适宜的土地规模标准。因此，中央提出: “现阶段，对土地经营规模应当给予重点扶持。”［7］这无疑体现生产力发展和社会主义共同富裕的有机统一，体现了公平与效率的相互兼顾。

(二) 土地适度规模经营是质变与量变的统一

改革开放后，我国农村土地适度规模经营历程具有明显的阶段性特征，是质变与量变的统一。质变表现为不同时期土地经营权流转与适度规模经营的重大制度变迁和重要事件，量变表现为在经济社会发展与土地经营制度持续冲突中农村土地适度规模经营的阶段性。计划经济下高度集中的土地经营体制与经济发展的冲突导致家庭承包制的确立及土地经营权流转的萌芽; 在向市场经济转轨过程中，经济发展和制度变迁的因果累积作用推动土地适度规模经营的启动与试点、发育与成长、基本形成、深化与完善。

(三) 土地适度规模经营道路任重道远

土地适度规模经营不只是单纯地扩大土地规模，也不只是现代农业要素的优化组合，而是一个复杂的社会系统工程，是长期渐进的经济社会发展过程。主要因为，一是农业劳动力的非农化转移是一个伴随着工业化、城镇化和农业现代化的经济社会发展过程。二是土地适度规模经营制度体系的完善是一个渐进过程。一方面，由于我国农地产权多重主体的先天缺陷，导致实践中土地交易和适度规模经营有效落实面临困境; 另一方面，成熟而完善的市场交易体制和机制一定是长期市场交易的结果。此外，土地适度规模经营过程中各种生产要素实现优化配置也是一个长期过程。

［1］中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定［EB/OL］.baike．baidu．com/….

［2］胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［EB/OL］.www．chinapeople．com/pe….

［3］徐勇，等.土地流转与乡村治理——两岸的研究［M］.北京:社会科学文献出版社，2009.

［4］万丹，等.我国农村土地流转情况调查——基于2009－2011 年全国31 个省份的实证研究［J］.调研世界，2013(6).

［5］中共十八大报告. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗［R］.2012－11－08.

［6］中共十八届三中全会. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［Z］.2013－11－15.

［7］关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见［EB/OL］.人民网－paper．people．com．cn…－2014－11－21.