关于构建特殊教育学校社会资助体系的几点思考

刘 文 丽 黄 建 中 雷 江 华＊＊

(1.华中师范大学教育学院 湖北武汉 430079;2.深圳元平特殊教育学校 广东深圳 518112)

经费是学校发展的动脉，是学校正常运行和可持续发展的基础，特殊教育学校作为各级各类教育机构的重要组成部分，其发展离不开经费的支持。特殊教育学校的经费状况并不乐观，庞文等人对国家公布的现有数据进行统计分析后，指出我国特殊教育的经费投入在绝对量上保持着较快的增长，但也存在着经费投入相对不足，地区之间、城乡之间的经费投入和办学条件不均衡等问题。因此，要加大国家经费投入的力度，积极拓宽经费来源渠道，并合理、均衡配置教育资源，确保教育的公平［1］。熊琪、雷江华则从特殊教育学校的层面出发，对学校经费支出结构做了系统分析，同样发现特殊教育学校经费支出总量逐年增长，但相对不足，支出结构不合理，个人经费紧张，奖贷助学金比例偏低，公务费用过高以及地区差异显著等问题，由此建议加大特殊教育投入力度并优先保证特殊教育经费支出，合理调整教育经费支出结构，提高使用效率［2］。针对我国特殊教育经费投入和使用存在的问题，有的学者提出借鉴发达国家特殊教育经费的先进经验，提出要加大经费投入，提高对随班就读残疾儿童少年的投入比例，延展特殊教育经费资助的残疾学生年龄范围，扩大特殊教育经费的资助范畴等建议［3］。丁勇认为政策和法律是增加特殊教育经费的根本保障。只有建立正确的政策导向机制和强有力的法律刚性约束机制，特殊教育学校的办学经费才能落到实处［4］。赵小红等人在对《中国教育经费统计年鉴》2001－2010 年特殊教育学校经费的投入和支出状况进行系统分析后认为，应结合国情，借鉴国际经验，继续加大特殊教育经费投入力度;落实对普通学校开展特殊教育的财政性经费投入;合理规划特殊教育经费支出结构，切实提高中部地区特殊教育经费投入［5］。

从上述现有的研究成果来看，当前特殊教育经费研究多是从政策角度，宏观上探究特殊教育经费在来源和使用上存在的问题，继而提出特殊教育经费在来源渠道、增长机制以及使用管理上的合理化建议。鲜有研究者从特殊教育学校层面出发，思考在我国在目前的经费拨付条件下特殊教育学校经费来源体系的构建问题。特殊教育学校的经费来源以国家财政拨款为主，以社会团体、企事业单位、个人以及其他经费来源为辅。除国家财政拨款以外的特殊教育学校办学经费都称为社会经费，在国家财政拨款相对固定的情况下，特殊教育学校应该积极发挥社会经费在学校办学中的作用，建立多元的社会资助经费体系。

一、特殊教育学校社会资助体系建立的两大依据

(一)特殊教育学校对经费需求的特殊性

特殊教育学校教育对象的特殊性决定了其对经费的特殊需求。特殊儿童的教育、康复以及职业训练对学校环境、设备设施、教具学具都有特殊需求，决定了其生均经费标准不同于普通儿童。特殊教育学校招收的特殊儿童类别逐渐扩大，障碍程度不断加深，为了更好地服务于特殊儿童，还需建立稳定的经费增长机制。

1.对生均经费的需求高于普通学校

第一，特殊儿童的障碍因素对学校的生活、教育场所提出了更高的要求，校园的基础设施要适用、安全、舒适、卫生，以适应特殊儿童的身心特点。例如低视力儿童的教室需要可调节的灯光系统、在校园需要明显的路况标志等。因此特殊教育学校的建设以及维护更新平均成本要高于普通学校。第二，特殊儿童的教育需求、康复需求以及职业训练需求需要学校提供相应的教具、学具以及器材。以特殊教育学校的“面点职业课程”为例，学校除了要提供必备的操作、盛放、贮藏等厨房基本工具外，还要提供烤箱、搅拌机、面团分割机等专业设备以及长期的食材供应，这对经费的需求远远超过了普通学校的需求。第三，与普通儿童家庭相比，大多数特殊儿童家庭常年要负担额外的医药费、评估费和辅助器具费，部分家长因照顾特殊儿童而放弃或影响工作，导致家庭经济困难。学校在避免特殊儿童因贫困辍学方面也承担义不容辞的责任，这在无形中加大了特殊教育学校的经费压力，因此相比于普通学校，特殊教育学校需要相对更高标准的生均经费。

2.对建立经费增长机制的需求更为迫切

第一，特殊教育对象的变化影响了对经费需求的变化。随着特殊教育的逐步发展，特殊教育学校的教育对象范围逐渐扩大，从原来的智障、视障以及听障扩大到自闭症、脑瘫以及其他的障碍类型，尽管不同障碍类型的特殊儿童可以共享学校大部分的教育设施以及教育资源，但学校还应为实施特殊儿童个别教育计划提供更具针对性的资源。教育对象的变化还表现在障碍程度的变化上，特殊教育学校在校生的障碍程度有加重的趋势。随着融合教育不断推进，越来越多的特殊儿童家长选择让自己的孩子在普通学校随班就读，同时特殊儿童早期干预与康复越来越受到重视，各地区的残疾人康复项目一般优先资助6 周岁以下的特殊儿童，康复程度较好的特殊儿童更倾向于选择随班就读。因此，教育对象的变化带来的是对经费增长机制的改革需求。

第二，特殊儿童的教育需求呈现多样化，同时教育手段越来越多样。特殊儿童家长对子女的教育越来越重视，对学校教育的期望越来越高，学校有义务提供适合特殊儿童的最佳教育。与此同时，随着教育技术的研发与应用，以特殊儿童为对象的教育、康复手段越来越多样，特殊教育学校引进先进的教育设备、教学设施以及康复技术需要足够的经费支持。以脑瘫儿童的康复训练为例，对上下肢的肌肉和关节训练就可能用到小腿按摩仪、肩关节训练器、腕关节训练器、前臂旋转训练器等设备。随着康复理念不断发展，康复技术不断进步，特殊教育学校需要建立常规的教学设备、康复设备的引入及更新制度，相应的也需要有经费增长保障制度作为支撑。

(二)特殊教育学校当前经费支持体系并不完善

1.整体不足且过度依赖国家财政拨款

总体而言，我国特殊教育学校经费普遍不足。长期以来特殊教育学校一直套用普通学校标准，按学生人数核拨学校的公用经费。由于特殊教育学校的班额标准约是普通学校班额的三分之一，其可支配的公用经费就相对较少。尽管各地相继出台政策，按普通教育学校标准的倍数核拨，但目前的经费水平还是满足不了特殊教育学校的需求。没有充足的公用经费，校园工程建设缺少专项支持，影响了学校管理者对于学校教学水平以及学校发展规划的思考，学校办学活力不强。而对于经济相对落后的中西部地区，经费不足严重限制了特殊教育学校的发展。有学者对202 位特殊教育学校校长进行了问卷调查，结果显示约有90%的校长将经费不足列在办学最大难题的首位［6］。

在经费来源渠道上，我国特殊教育学校的经费来源以国家财政拨款为主。2005 年，国家财政性教育经费占特殊教育学校经费收入的比例为89.67%，2010 年这一比例增长为95.13%［7］。国家的财政拨款在特殊教育学校的发展中起到了基础性作用，因此也导致特殊教育学校对国家财政拨款的过度依赖。需要明确的是，我国特殊教育学校经费的主要来源是地方政府，而地方政府的财政拨款额度与地方的经济发展状况以及对特殊教育的重视程度相关。政府的财政拨款一般仅够维持学校的人员工资以及基本运转，用于学校发展的公用经费则并不稳定，甚至有的地方重普教、轻特教，教育行政部门和普通学校挤占、挪用特殊教育学校的社会捐集资款或某些专项补助款，用于平衡预算、行政性支出和发放工资等［8］。由于特殊教育学校对于政府拨款的依赖性，在政府拨款存在不足、不确定的情况下，学校的发展规划也很难得到落实。

2.社会资金优势无从发挥

与国家的财政性拨款相比，社会资金数量少，但具有很强的灵活性，是学校办学经费的有效补充。特殊教育学校的发展离不开全社会的支持。特殊教育学校社会经费的多少在一定程度上代表了国家公民对于特殊教育的关心和支持程度。随着社会文明的不断进步和各项事业的不断发展，社会团体、企业以及个人对特殊教育学校的资助经费总额理应不断增长。目前，我国特殊教育学校的经费来源中，社会捐资和集资办学经费占特殊教育经费总数的1.46%—3.2%之间。社会对特殊教育的投入总额有限、且不稳定［9］，这说明社会资金在投资兴学中的作用并没有发挥出来。就西方发达国家的经验来看，社会力量在特殊教育发展中是一支不可替代的力量。例如，美国税收法规定，个人或法人收入中用于社会慈善事业和公益性事业的部分可以免于纳税。美国热心公益的公民不在少数，其对美国特殊教育的发展做出了积极的贡献，甚至在美国部分地区，特殊教育经费中私人捐助比例高达27%［10］。而我国社会经费在促进特殊教育发展方面的潜力尚未充分发挥出来。

二、构建特殊教育学校社会资助体系的两个前提

(一)特殊教育学校要用足用好政策

国家政策上一直鼓励特殊教育学校多渠道筹措资金，动员社会各界力量扶残助学。《中华人民共和国残疾人教育条例》第45 条指出:“国家鼓励社会力量举办残疾人教育机构或者捐资助学”。《国务院关于基础教育改革和发展的决定》中指出“积极鼓励企业、社会团体和公民个人对基础教育捐赠，捐赠者享受国家有关优惠政策。对纳税人通过非营利的社会团体和国家机关向农村义务教育的捐赠，在应纳税所得额中全额扣除。”可见，国家鼓励社会经费参与到特殊教育办学当中来。

就国家当前政策而言，特殊教育学校扩大经费来源的渠道有两大方面:一是社会福利彩票公益金和残疾人就业保障金;二是企事业单位、社会团体和个人捐资助学，这都在国家相关政策中有所体现。中共中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》中明确规定:“各级政府要按照彩票公益金的使用宗旨，逐步加大彩票公益金支持残疾人事业的力度。鼓励社会捐赠，支持发展残疾人社会福利和慈善事业。”教育部等八部门联合发布的《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》中也提到“各地应按照彩票公益金的使用宗旨，结合本地实际，支持残疾儿童少年特殊教育”;“各地要从残疾人就业保障金中安排一定比例的资金用于特殊教育学校(院)开展包括社会成年残疾人在内的各种职业教育与培训。”《特殊教育提升计划(2014—2016 年)》中进一步提出要“安排一定比例的残疾人就业保障金，支持特殊教育学校开展劳动技能教育。中央专项彩票公益金继续支持特殊教育发展。鼓励企事业单位、社会团体和公民个人捐资助学。”国家政策的出台为特殊教育学校改善办学条件提供了依据。特殊教育学校的管理者要认真学习政策，用足用好政策，根据地方政府的相关文件以及学校的发展需求进行经费申报，促进筹资兴校渠道的多元化。

(二)特殊教育学校要塑造良好的自身形象

如果说国家政策为特殊教育学校筹资兴校提供了有力的依据支持，那塑造良好的形象则是学校建立社会资助体系内在支撑。捐资者在选择资助项目时面临着多种选择，影响其选择的因素很多，其中非常重要的一个因素是资助单位的社会影响力。因此，特殊教育学校要积极塑造良好社会形象和专业形象。

特殊教育学校往往承担了所在地区特殊儿童的教育任务，在促进地方教育体系完善的同时，还对地方的精神文明建设做出了积极贡献。特殊教育学校教师需要付出更多的爱心、耐心和关心，是教师行业的典范，学校可以通过师德建设提升学校的社会形象。例如湖北省武汉市第一聋校舞蹈教师杨小玲热爱特殊教育事业，无私奉献，业务精湛，荣获全国特教园丁奖、湖北省“五一”劳动奖章等荣誉称号，入选“中国好人榜”等，在一定程度上成为社会了解特殊教育的一个载体。当然，自强不息、残而有为的特殊儿童更能给普通人群更多的精神震撼。当精彩绝伦的舞蹈《千手观音》让人叹为观止时，观众会更惊讶于舞蹈家们是听不见音乐的聋人。在树立良好社会形象的同时，特殊教育学校应该走内涵发展路线，提升学校的专业水平，为特殊儿童提供最适合的教育，在专业领域内树立良好的口碑。只有在行业内外树立良好的形象，才能在构建多元筹资兴校渠道中占据优势并带来更多可能。

三、特殊教育学校社会资助体系落实的两个重点

(一)推行项目化运作

当前我国特殊教育学校接受社会资助的形式比较单一，主要是直接的经费资助或物品资助。例如以慰问金、助学金的形式用于学校发展或者资助特殊儿童，或者以衣物、文具、体育用品的形式发放给特殊儿童。从资助活动持续的时间来看，多是短时间的资助。学校和捐助方很少就资助内容进行协商，也没有建立长效的合作机制，这在一定程度上弱化了社会经费的使用率。因此，特殊教育学校应该有意识地对资助形式进行引导，推行项目化运作。依托项目落实社会资助体系有四大优势:第一，容易引入市场机制，公开透明，运作阳光化;第二，可以满足双方意愿，发挥捐助方专长的同时满足了学校的需求，促进社会资源利用的最大化;第三，项目化运作带来的效益明显且效益持续时间长，更有利于推进学校和捐助方的长效合作，有利于保障办学经费来源的稳定性和可持续性;第四，项目化操作鲜明的效益优势可以产生良好的示范效应，促进规模化捐资助学的形成。深圳市为了有效使用和管理福利彩票公益金，2008 年制定了《公益金资助社会组织及相关机构承办公益项目操作方案》，就是采用公益服务项目的形式进行操作。深圳市特殊儿童也是深圳市福彩公益金的受益者，公益金每年为“特殊儿童康复训练营”项目拨款100 万用于深圳市特殊儿童的康复训练。

(二)完善制度建设

推行项目化操作对于学校社会资助的制度建设提出了更高的要求，项目的操作要达到合理、规范、高效、透明，一定要从制度上予以保证。特殊教育学校需要围绕社会资助建立了一套完整的支持制度，涉及需求评估、经费筹集、经费使用以及反馈评价各个方面。需求评估是对学校某段时间内的经费需求作出科学性的预测和估计，其依据是学校的发展规划和学生的教育需求。根据学校对经费的需求筹集经费，与捐助方签订合作协议，建立领导小组并制定实施计划，同时特殊教育学校要通过审计、监督制度来规范管理、科学运作。反馈评价也是制度建设的重要内容，通过反馈评价，学校还可以积累经验，不断提高对社会资助经费的使用效率和管理水平。深圳元平特殊教育学校的多感官功能训练室便是在深圳某游戏设备公司的资助下建立的。当时学校原有的功能训练室破损失修，不能保证在校生的康复训练，于是双方达成协议，由该公司资助学校建立多感官功能训练室，双方各派相关人员组建项目小组，负责该功能室的设计、测量、装修以及安装等所有工作。目前该功能教室承担了特殊儿童感官训练以及情绪管理训练方面的教学任务，效益显著。

四、特殊教育学校社会资助体系的四大内容

(一)教育、康复以及职业训练设备设施

教育教学设备设施一直是社会经费资助学校建设的重要内容。根据学生需求以及捐助方意愿协定资助内容，如信息技术公司可以为学校的校园信息建设提供资金或者技术支持，文具制作公司可以根据特殊儿童的需求设计、制作、提供专门的教具学具，体育用品制作公司可以资助学校的体育设施以及提供运动会赞助。通过深化合作内容，创新合作机制，在学校和捐助方之间建立高效的互动与合作，改善学校办学条件，为特殊儿童在校学习生活提供全方面支持。

(二)扶贫助弱

上文提到特殊儿童家庭中贫困现象严重，这影响了特殊儿童受教育权的实现。在面对经济压力的同时，特殊儿童家庭还面临巨大的精神压力，家长担忧自己的孩子将来如何在社会上立足。社会力量在帮助弱势群体方面发挥了重要作用。可以通过多样化的资助内容在一定程度上减轻特殊儿童及其家庭当前的经济压力和精神压力。例如，企业可以在特殊教育学校设立扶贫助学金，用于帮助长期困难或者临时困难的特殊家庭，同时可以提供职业培训机会或者就业机会，为特殊儿童家庭解决后顾之忧。

(三)奖教奖学

我国特殊教育学校的奖助学金的比例偏低［11］，这和特殊教育学校经费不足密切相关。在国家拨付的人员经费不足的情况下，社会资助经费可以作为奖教奖学的有效补充。对于业务精湛、师德高尚的特殊教育教师进行奖励，鼓励教师集体扎根特教，奉献特教。奖励对于提升特殊儿童自信心具有重要作用，能激励他们超越障碍，努力成才。特殊教育学校应该尽可能地扩大奖励范围，使更多的特殊儿童受惠，比如可以分别通过学习标兵、文艺特长标兵、进步标兵等形式对特殊儿童进行多阶段、多方面的全面奖励，在学校营造积极向上的良好氛围。

(四)师资专业培训

特殊教育学校师资的专业化水平是特殊教育质量的保证。2015 年8 月26 日，教育部印发《特殊教育教师专业标准(试行)》，彰显了对于特殊教育师资专业化发展的重视，其中指出实施特殊教育的学校(机构)要制订特殊教育教师专业发展规划，注重教师职业理想与职业道德教育，增强教师教书育人的责任感与使命感;开展校本研修，促进教师专业发展;完善教师岗位职责和考核评价制度，健全特殊教育教师绩效管理机制［12］。师资专业培训的开展需要学校从办学经费上予以倾斜，为教师的职业规划、培训进修、教学科研等提供支持。

［1］［9］庞文，尹海洁.我国特殊教育经费投入的数据分析与讨论［J］.中国特殊教育，2008(12):13－14.

［2］［11］熊琪，雷江华. 我国特殊教育学校经费支出结构探析［J］.中国特殊教育，2012(3):21－24.

［3］［10］谢敬仁，钱丽霞，杨希洁等.国外特殊教育经费投入和使用及其对我国特殊教育发展的启示［J］. 中国特殊教育，2009(6):17.

［4］丁勇.政策导向法律约束—关于特殊教育学校教育经费投入和使用的几点建议［J］.现代特殊教育，2004(3):12.

［5］赵小红，王丽丽，王雁.特殊教育学校经费投入与支出状况分析及政策建议［J］. 中国特殊教育，2014(10):3－9.

［6］黎红.经费不足特殊教育学校面临的最大难题［J］.现代特殊教育，2004(3):4.

［7］彭霞光.中国特殊教育发展报告2012［M］.北京:教育科学出版社，2013:77.

［8］申仁洪.特殊儿童生涯发展:问题与对策［M］. 北京:科学出版社，2012:162.

［12］中华人民共和国教育部.教育部关于印发《特殊教育教师专业标准(试行)》的通知［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s6991/201509/t20150901_204894.html，2015－08－26.