对建立与完善行政事业单位内部控制的思考

崔 敏

(湖北省气象局财务核算中心 湖北·武汉 430074)

一、引言

党的十八大胜利召开后，行政事业单位公共服务职能的优化和完善工作刻不容缓，加强行政事业单位内部控制建设，完善内控管理工作，已经成为提高其管理水平和风险防范能力，推进廉政建设，维护社会公众利益的重要手段。因此，财政部于2012 年11 月29 日颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》,从此全国上下正式启动了行政事业单位内部控制建设与实施的系统工程。

二、目前行政事业单位内部控制存在的问题

（一）行政事业单位内部控制的内外部控制环境差，外部缺少压力，内部缺少动力

行政事业单位内部管理控制施行的内外部环境不是很好，从外部方面看，我国法律体系尚不健全、公共权力缺乏有效制约，而行政事业单位掌握着巨大的公共权力，行政事业单位面临着滥用公共权力、舞弊和腐败的风险，每年因腐败等原因落马的高官不计其数。鉴于目前中国的这个大环境，行政事业单位作为公共产品的唯一供应方，缺少外部市场竞争对手压力，不同与企业需要完善内部控制加强自我管理争取利益，致使行政事业单位自身的内部控制发展滞后；从内部方面看，行政事业单位的内部有很多人员思想意识未进行转变，认为设置那样多的风险管控环节，将流程复杂了，工作效率会降低。这使得单位推行内控的生动力不足，很多人员对推行内部控制运行成抵触态度，产生这个问题的根本原因是内部员工考虑问题的高度不够，往往是只站在自己的层面在考虑问题，如果站在单位整体层面，甚至行业或者国家层面，各种不同的风险如果控制不住，将会给单位、所在行业甚至国家带来更大的损失。

（二）行政事业单位内部控制缺乏执行力度，缺少相关考核和评比机制，缺少监管力度

行政事业单位内部控制环境相对于企业来说比较薄弱，往往因为执行人缺乏法律面前人人平等、制度面前没有特权的意识，给有关领导开绿灯，特事特办，致使内部控制制度形同虚设。目前在我国行政事业单位的外部监管部门，主要是国家财政和审计部门等政府职能部门，他们的监管方向大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、合规，而对被审计单位是否建立有效的内部控制制度以及对制度执行情况，却很少进行实质性审查，也未建立相关的考评机制去对被审计单位进行考核，与其绩效挂钩。在这种情况下，行政事业单位内部控制制度体系失去了外部推动和约束机制，致使行政事业单位内部控制发展滞后。

（三）行政事业单位内部控制制度缺乏清晰且详细、具体、细致的指导思路以及推行手段

目前财政部虽然有内部控制规范的出台，为正式执行提供相应的理论基础和指导方向，但行政事业单位在内部控制管理执行上存在缺失，缺乏完善的有效的内部控制推行手段和渠道。如何让单位领导真正了解并重视内部控制，如何在单位内部推动运行让业务之间联结，这些问题均没有具体细致的解决办法，这在很大程度上也制约了内控在行政事业单位的推行。很多行政事业单位的内控制度往往都是条条框框的理论性规范条文，没有结合本单位的实际情况制定，缺乏针对性和可操作性。

（四）行政事业单位内控建设人才严重短缺

几乎所有的行政事业单位都面临着内控建设人才短缺的问题。行政事业单位组织架构中专门从事内部控制建设管理的人员少，无辐射作用，且未发挥内部各个部门不同岗位人员的主观能动性。内部控制制度的建设不仅仅是管理决策部门的事情，应该是全单位各个部门都进行参与。往往仅在主管决策部门设置相关人员1-2 人进行制度建设，这些人员都不了解基层情况，也没有基层工作经验，更不了解下属各个部门的业务，无法制定规范的相关流程，无法确定风险防控点，更无谈针对其制定风险防控的管理制度。即使部分人员参照规范，依葫芦画瓢搭建单位内部控制制度，也只是理论框架，缺乏针对性和可操作性。

三、建立和完善行政事业单位的内部控制制度

（一）抓好“一把手”工程，发挥好主管部门的作用

经过对内部控制制度建立的比较完善的行政事业单位进行研究发现，但凡控制制度运行较好的单位，都具有较好的内部管理环境，其领导层对内控认识度深，重视度高，执行力度强。行政事业单位本身因为性质特殊，它不用去追求经济效益，所以在行政事业单位内控管理上一定要抓好“一把手”工程，发挥好主管部门的带头作用。每个单位的“一把手”都迫切需求完善的内部控制，因为它不仅能提高行政事业单位内部管理水平，同时也降低了作为领导的管控风险。更重要的是，站在更高的角度去理解，只有内控建设从最高的层面从上至下推行，充分发挥各个单位、主管部门的作用，才能带动整个社会向着健康和谐的方向发展。

（二）切实提高制度执行力度，建立各项责任与单位经济利益和个人绩效有机结合的考评体系

行政事业单位内控建设的推行，关键在于提高内部控制制度的执行力度，建立健全较为完善的考核评价体系作为保障。一方面，从事业单位外部环境讲，外部监督力量的财政、审计部门，应加大监管力度，监察侧重点应偏向被审计单位是否建立有效的内部控制制度，以及对内控制度的有效性执行加以实质性审查，并进行绩效考核；另一方面，从行政事业单位内部讲，作为行政事业单位的预算管理的收支是经济命脉，是经济源头，想要提高资金的运行效率和效果，行政事业单位的内控可以以预算为抓手，加强预算的编制管控，将预算做的更加精细，具体到每个事项，在此基础上再去狠抓预算执行。以预算、制度、执行、考核、反馈等环节组成，将预算执行的效率效果与相关个人绩效挂钩。

（三）加强人才培养，制定针对本单位清晰且详细、具体、细致的指导思路

制度建设工作，终须是要有人去建设，所以人才培养很关键，各单位都有自身的特点，需要根据自己单位的具体情况，建立有针对性和实操性的内部控制制度。这就需要大批最了解本单位特质的内控人才，因地制宜的建设适用于本单位本部门的内控制度。在人才培养上前期的研究、培训工作等会有大量投入，并得不到立竿见影的功效。真正好的内控也不仅仅只靠那几个研究内控的专职人员，还需要充分发挥各个部门人员的主观能动性。其实在单位的各个部门都存在优秀人才，他们熟悉基层业务流程，知道风险防控点，单位要可以好好挖掘，加以培养，帮助他们迅速熟悉、掌握内控理论，将理论与实践结合后，整个单位内控工作的都会得到长足发展。

（四）行政事业单位要充分发挥第三方中介机构的作用，建立信息化管理模式

借助中介机构的专业力量是一种可供选择的途径，单位内控建设虽然复杂，但是可以借助外界中介机构专家的力量，通过不同领域的学习交流沟通，扩大视野，有助于站在更高的高度去理解，管理内控。通过建立有效的信息化工程，实现内控信息化，让内控建设更高效地在各部门推进，增加流程透明度，减少人为控制，更能在很多方面释放管理人员繁重的工作压力。

[1] 刘永泽唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013，（1）.

[2]财政部会计司.行政事业单位内部控制制度规范讲座[M].北京：经济科学出版社，2013.