新预算法框架下加强行政事业单位预算管理的思考

翁妍燕

（广东省国土资源厅政务服务中心 广东·广州 510000）

一、新预算法修订的重要性

我国经济的发展已进入经济发展换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的新常态。随着改革发展的逐步推进，财税体制改革也在不断深化。财税体制改革是全面深化改革的重点之一，而预算管理制度改革是财税体制改革的首要内容。预算的制定、分配以及制定的过程，其实也是政府利用经济权力参与分配的过程，这与民众权利、公众生活直接相关。也正因如此，预算法可谓财政法规中的基本法，预算法也被称为“经济宪法”。

《预算法》颁布的20年来，随着市场经济的不断发展和改革的深入，行政事业单位预算领域出现了各种各样的新制度和新情况，如部门预算制度、收支两条线管理制度、国库集中收付制度等等。要充分发挥这些制度的功能，就必须通过修订《预算法》及时加以巩固。另一方面，预算体制中的一些深层次矛盾也在不断暴露出来。比如：财政收支未完全纳入预算管理、重预算申请轻预算绩效、预算执行缓慢缺乏有效约束及监督等等。

2014年8月，全国人大常委通过了《关于修改<预算法>的决定》。新《预算法》完成了20年来的首次大修，并于2015年1月1日起施行。新《预算法》对预算编制范围、原则、审查、批准、执行、调整、决算、监督等预算管理的各个方面进行了全面规范，从法律上保证了预算管理全流程的公开透明。

二、新预算法下加强预算管理的措施

（一）提高部门预算编制的质量

部门预算是编制政府预算的一种制度和方法，它由政府各个部门编制，反映各部门所有收入和支出情况的预算。简单地说，部门预算就是一个部门一本预算。

科学合理地编制部门预算、提高部门预算编制的质量，是强化预算管理的基础和前提。

部门预算推行的十余年来，从整章建制、制定标准、规范流程等方面进行了改革，自下而上逐级汇总，建立了部门预算框架体系。但在部门预算的编制和管理方面，还存在一些问题，需要进一步讨论完善，主要表现在以下几方面。

1.项目支出编制不尽合理，缺乏有效的论证和跟踪机制

在财政预算的具体编制过程中，项目支出的可行性论证、项目的具体投向，将直接影响到部门预算的编制质量。在实际工作中，由于受部门预算编制时间和预算编制手段的限制，项目申报随意性强，缺乏有效论证。有的项目编制的前期论证不充分，导致资金结余较大；有的单位随意调整项目安排和实施方案，导致预算资金效果大打折扣等等。这些都导致财政部门对项目情况掌握不清，核定预算缺乏统一的标准和尺度，难以体现项目支出的科学性。

2.资产管理未充分与预算编制实行有机结合

由于财政部门不掌握预算编制单位动态的资产信息，容易导致信息不对称。而预算单位重增量、轻存量，重资金、轻实物的传统观念依然存在。在预算编制中与单位存量资产的实际占用情况联系不紧，预算的调整和执行与资产的使用、变动等情况联系不紧。这就很容易造成在预算编审过程中，增量资产与存量资产未能统筹考虑，存量资产的作用无法充分发挥，导致经常会在预算编制中重复或超标准购置资产。

3.预算编制过程中错用预算科目

在预算科目的应用上，部分部门和单位不重视。乱用、错用预算科目，造成预算执行频繁变更科目，有的导致了资金无法拨付。

项目支出预算编制问题、资产与预算的有机结合问题、错用预算科目等问题都是预算编制质量不高的体现。

预算编制是预算管理的起点，提高部门预算的编制质量，必须从基础工作开始。在预算编制过程中，要转变观念，规范管理，按预算编制软件中设定的管理流程，建立数据库，实行项目库管理。对连续性项目应进行认真梳理，对新增项目及时进行可行性论证，对到期项目及一次性项目及时进行清理剔除。建立资产管理的联动机制，使多部门多渠道的信息得以沟通，减少资产的闲置浪费，将资产管理与预算管理实行有机结合，增强预算管理的科学性和有效性，同时优化资产管理。另外，还应加强财会人员业务水平的培训，同时利用软件升级换代等信息技术，以信息化手段促进预算编制的规范化、科学化管理。

（二）建立健全预算的绩效管理机制

绩效是指政府支出应与公共服务的提供相匹配。绩效管理应贯穿于预算的全过程。健全预算的绩效管理机制，首先应全面推进及铺开绩效管理工作，将绩效管理覆盖各级预算单位和所有财政资金。研究制定实施全面预算绩效管理的具体操作办法。明确预算绩效目标编制、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果应用等各环节的流程和要求，建立起预算绩效考核和评价体系。

另一方面，预算绩效考核和评价的重点应由单纯的项目支出评价延伸拓展到部门预算的整体支出和政策、制度、管理等方面。同时加强绩效评价结果的应用，将绩效评价结果作为调整预算支出结构、科学安排预算的重要依据，及时调减资金使用效率低、未到达预期效果的项目预算额度，切实增强使用财政预算资金的责任意识和效率意识。

（三）加强预算执行情况管理

预算执行情况，是财政部门就经批复的年度预算组织执行的具体情况。预算执行情况强调预算的执行过程，是一个动态的概念。预算执行进度慢，不仅造成财政资金闲置、效益低下，甚至将影响相关财政政策的贯彻落实。

首先，应建立预算执行部门责任制。部门作为预算执行主体，应积极履行自身的管理职责，监督指导下级单位规范执行预算，加强预算执行分析，积极配合财政部门共同做好预算执行工作。其次，强化预算执行的严肃性。各级预算单位应增强法制意识，规范业务操作，避免预算在执行过程中随意调整，切实关注预算的执行进度。加强预算执行情况管理，还应积极建立相关的规章及办法。如预算实施方案报备、预算执行通报督办、预算执行预警等规章制度。同时定期通报各预算部门的执行情况，加强预算执行情况考核，切实提高预算执行效率。

（四）建立全面规范、公开透明的预算制度

推进预算公开，应积极研究提出实现部门预算及参与管理的财政专项全面规范、公开透明的途径和措施。定期公开预算单位主要的财务信息、年度部门预决算和“三公经费”预算。从制度上解决钱怎么花、花到哪里去的问题。并进一步完善基本支出定额标准体系，将推进部门预决算、“三公经费”的公开作为一项长效机制，主动接受监督，提高预算公开的质量和效率。

（五）加强预算监督，提升依法理财水平

目前，大部分情况下预算监督基本上仍停留在程序性监督的层面，预算执行约束的力度不够，预算监督的实效性不强。对此，应积极推行建立重大财经情况报备制度以及大额支出的审查批准制度。同时在对预算执行进度的定期检查中，应加强对重点项目的审查，从根本上减少预算的变更，增强预算的约束力。另外，要依托审计部门的帮助和支持，充分利用审计监督的手段，进一步提高预算监督的质量和效果。可与审计部门组织联合调查，或者委托审计机构组织对重点项目、重点资金和重点区域进行依法审计。在对财政预算执行及其他财政收支情况的审计过程中，应重点对预算外资金、专项资金、基金、和其他重点收入进行审计。同时，对审计出的问题进行监督和跟踪、及时落实整改，保证预算审查监督质量，加大预算监督的约束力，确保预算的权威性。

[1]陈霄.预算法修订势在必行[J].法治周末，2012，（8）.

[2]肖鹏.加强预算执行的经验借鉴与几点建议[J].《财政监督》，2014，（22）

[3]郭振中.加强和完善预算监督看好人民的“钱袋子”[J].中国人大，2012，（12）.