卜俊杰
(广德县审计局 安徽·广德 242200)
为了发展地方经济,地方政府不断加大政府投资,通过各种途径举债,债务融资平台也是层出不穷,其债务问题也自然备受关注。从2013年地方政府性债务审计情况来看,地方政府债务核算问题很多、很复杂。我国政府会计在债务信息披露方面的信息质量现状,已经无法充分体现政府会计反映和监督的基本职能,这种制度非均衡状态致使我国政府会计在债务管理中基础地位的缺失,如何进行政府会计改革,已经成为当前加强债务管理的迫切需求。
2013年公布执行的新《行政单位会计制度》明确规定,除法律、行政法规另有规定外,行政单位不得举借债务,不得对外提供担保。行政单位会计制度规范的主要还是单位预算管理,其会计确认的基础是收付实现制。政府举借债务通过其下属的融资平台公司进行,可谓即避开了法律约束,又满足了其对债务资金的需求。然而,制度第六十一条第二款规定行政单位所属独立核算的企业、事业单位分别执行相应的财务制度,不执行本规则。这就意味着,政府各融资公司执行相应的企业会计制度。因此,政府债务核算一方面依据政府会计制度以收付实现制为基础,另一方面依据企业会计制度以权责发生制为基础,事实上也一直是这样操作的。制度本身含糊不清,正如第九条所述,行政单位会计核算一般采用收付实现制,特殊经济业务和事项应当按照本制度的规定采用权责发生制核算。
政府债务一般是通过其融资平台公司核算管理,而财务人员一般还是以政府的会计人员为主,核算方式也是老一套,债务核算主要都是以收付实现制为基础,核算范围没有明确界定。简单的说,就是能够看得见、摸得着的都能纳入计量,而对于一些类似于或有事项的债务则无人管理,这些都给会计信息的可靠性和财务管理的安全都来了风险、隐患。
各融资平台的融资方式各有不同,比如银行贷款、融资租赁、信托、BT(建设-回购)等等。对这些复杂的经济交易或事项,有的财务人员甚至都没听过,其会计核算自然就会产生很多问题。一些交易事项的漏记经常发生,比如有的BT项目金额有几个亿,而在账面上都无从记录。再加上影子银行、或有借贷等,这些都是会计记录不真实的诱因。
政府债务核算存在诸多问题,在这样的背景下产生的会计信息,其质量可想而知。作为会计信息的主要载体—会计报告,也无法准确、完整地反映很多债务事项的会计信息。会计信息的质量问题不仅直接影响到了使用者的使用,更严重影响了决策者的决策。因此,推动政府会计改革,提高政府会计信息质量十分必要。
如何掌握经济社会健康稳定发展的基本信息,政府会计信息是一个重要来源。客观、真实、完整的政府会计信息是研判经济社会是否健康发展的重要手段。一个合理的政府债务水平首先要考虑到地方政府经济社会发展的可承受能力,其具体经济指标数据的获得主要还是依靠对政府会计信息的分析。只有改变会计信息产生过程中的制度性障碍、体制性问题,才能确保我们得到的政府会计信息是客观、真实的,所以政府会计信息中所暴露的诸多问题只有通过政府会计改革才能彻底解决。
政府部门作为会计信息的使用者之一,其决策的重要依据就是政府会计信息。良好的政府会计信息系统是政府部门决策的重要抓手,而这样一个系统产生的基础就是要有一个完备的政府会计制度体系,政府会计改革正是推动这个体系产生的内生动力。
地方政府为了发展经济、改善民生,扩大政府投资,其举借债务的规模也在不断扩大,风险更是越来越大。如何客观、真实地反映这些问题需要进一步探索。在地方政府盲目追求“高大上”的时候,如果我们的政府会计信息系统都不能客观、真实地披露地方经济发展的各项财务指标,其后果可想而知。地方政府的高负债率,财政、财务管理的高风险甚至会导致地方政府的破产,更谈不上地方经济社会的可持续发展。因此,政府会计改革需要从制度上对政府债务核算管理提出具体要求,进一步规范地方政府性债务的管理。
高质量的会计信息来源于完善的会计信息系统,而会计信息系统则是以会计制度和法规作为支撑的。当前,要建立一个完善的政府会计信息系统,根本还在于建立一个完善的政府会计制度体系。政府会计改革的真正目的在于建立一个完备的政府会计制度体系,以保证我们获得的政府会计信息是可靠的、有用的。
我们要根据会计目标合理选择确认基础,真实、准确地核算政府债务的状况。如何使用收付实现制和权责发生制,应该有明确的界定。即使没有规定,也要对其使用加以限定。这样可以避免相同类型的会计主体在进行会计核算时产生不一样的会计信息,甚至有时为了满足会计主体的某些需要而产生虚假的会计信息。同时还要对政府会计实务中出现的新情况、新问题,进行业务指导,使政府会计核算更规范。
会计科目是会计核算中对要素的基本分类,贯穿会计核算体系的所有环节。设置政府债务会计科目的过程并不是孤立的,科目设置的详略程度需要权衡政府债务管理的多维度、多层次的信息需求和会计业务处理成本;科目设置的有效性需要根据会计信息满足预算管理与财务管理的程度来衡量。为了满足政府债务管理的不同信息需求,政府会计科目既要能够全面而清晰地反映政府不同债务对资产、负债、收入、支出、费用等的影响,满足信息使用者把握全局、统筹决策的需求,又要能够合理反映债务类型和结构,区分流动负债和长期负债,以满足信息使用者跟踪分析某一类债务的特定需求。
会计报告的主要目标是传递使用者决策所需要的相关、可靠信息。会计报表是会计报告的重要组成部分,政府会计报表应将报表信息(表内信息)和表外信息有机结合,建立有效的、健全的信息传递机制,全方位反映财务状况和成本绩效信息。这里需要强调的是,由于政府债务的复杂性和不确定性,对于需要做进一步的解释和说明的债务,或者对于未确认的、无法在报表中反映的政府债务,可以在附注或附表中披露其信息,便于信息使用者进一步透视和理解财务报表。表外信息的表现形式比较灵活,既可以是报表附注,对所有重要的会计政策有清晰而简明的披露和提供前瞻性的财务信息,也可以是单独的明细报表,比如提供单独的政府债务表或者政府或有债务分析表。
我国应以政府债务管理的具体目标为导向,建立健全政府债务会计的核算和报告制度,以全面、真实地反映政府债务财务状况的“全景图”和“结构图”,满足当前公共财政管理环境下政府债务会计信息使用者在加强预算控制、有效防范债务风险、客观评价债务资金使用成本和绩效等方面的信息需求。
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