新常态下职工养老保险基金运行分析

王 韬

（南京市社会保险管理中心 江苏·南京 210017）

在2014 年底的中央经济工作会议中，中央首次明确了“经济发展新常态”的九大趋势性变化，提出“认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑”。目前，我国经济增速从高速转向中高速，增长结构由中低端转向中高端，发展动力从传统增长点转向新增长点，社会保险基金作为社会的“稳定器”和“安全网”，不但自身的运行受经济发展的影响，而且作为一种经济制度，也对经济发展有至关重要的影响。因此，充分认识新常态下职工基本养老保险基金运行趋势，保障基金的平稳运行，对社会的稳定和经济发展有重要作用。

一、“新常态”下影响职工基本养老保险基金运行的特征变化

（一）人口结构从年轻型人口转变为中老年型人口

我国目前实行社会统筹和个人账户相结合的养老模式，将“现收现付制”与“基金积累制”结合，现收现付制具有互助共济的特点，基金积累制有保值增值压力。现行制度下，统筹费率与个人费率比是5:2，统筹占大头，再加上因制度转型等原因，个人账户未完全做实，目前的养老制度实际上是现收现付制为主。简单来说，就是在职的人养退休的人。在扩面空间有限的情况下，人口结构的变化对职工基本养老保险基金运行的影响最为重要。建国以来,中国的人口年龄结构经历了从年轻型人口转变为中老年型人口的过程。中国人口年龄结构变动的主要原因是生育水平的下降, 特别是1972 年以来连续十几年的大幅度下降。预计到2020 年，南京市老年人口将达到157.91 万人，占户籍人口的21%，将出现第一个老年人口高峰[1]。人口结构的变化将使养老保险基金的负担系数持续走高，从而影响基金的收支平衡。

（二）按最低缴费基数缴纳保费的比例有所增加

在费率一定的情况下，基金的收入取决于缴费基数水平，基金的支出取决于待遇水平，有的地区实行了退休待遇的托底政策，按最低缴费标准缴纳保费的人员待遇水平并不完全按照缴费水平测算，支出总体大于收入，如果占比过大，将对基金平衡产生影响。2014 年南京市职工基本养老保险最低缴费人数占比53%。一是灵活就业人员的比例在不断增加。随着经济转型发展，创业就业的形式也多元化发展，灵活就业人员的比例在不断增加，社会保险经办机构无法确定其工资总额，这部分人员绝大多数采用最低缴费基数；二是缴费基数不实的现象还普遍存在。有的企业在申报缴费基数时少报工资总额，有的企业与员工达成私下协议以发放现金代替参保缴费。一方面企业的守法意识和职工的维权意识还有待加强，另一方面也是因为社保费率较高，企业普遍感觉负担偏重，就在缴费基数上做文章；三是最低缴费基数高于最低工资水平。缴费基数上下限按照统计局每年公布的城镇非私营单位在岗职工平均工资的60%-300%执行，考虑私营企业的比例最低缴费基数适当下浮。南京市2014年最低缴费基数与最低工资的差距为770 元/月，比2013年扩大了50 元/月，实际工资水平低于最低缴费基数水平的人员相应增加。

（三）民生政策不断出台形成基金的刚性支出

从2005 年起，国家连续十一年大幅提高职工养老保险待遇，分享社会经济发展成果，逐步缩小企业与机关事业退休人员待遇差距，为社会稳定、扩大内需、刺激经济发展都起到了非常积极的作用，但是连续的调整政策也带来了基本养老金“倒挂”等矛盾。由于调待政策是刚性支出，在这一政策已逐渐形成巨大惯性的情况下，基金支付的压力越来越大。

二、“新常态”下职工基本养老保险基金运行面临的挑战

（一）参保人数增长缓慢，社会保险扩面空间收窄

随着社会保险制度的不断完善，政策性因素带来的参保人数增长效应逐步释放完毕。企业和个人参保意识不断增强和执法力度不断加大，应保未保的现象逐步减少，新增的参保人数出现下降的趋势。南京市职工基本养老保险参保人数2011 年、2012 年新增参保人数都在25 万人以上，从2013 年开始增幅趋缓，2014 年仅新增8.67 万人，增幅仅3%。南京市职工基本养老保险和享有其他养老保障待遇的覆盖率已达98%以上，职工养老保险的扩面空间不断收窄。

（二）负担系数呈现上升趋势，基金未来支出压力加大

国家统计局统计公报显示，我国近年来60 岁以上人口增速加快，老龄化进程加速。2013 年60 岁以上人口已超过2 亿人，占总人口的14.9%，全国老年人口抚养比不断下降，职工基本养老保险制度内负担系数也呈现上升趋势。南京市与全国的情况一样，职工基本养老保险退休人数每年递增4-5 万人，2014 年末退休人数达75.67万人，同期的参保缴费人数为271.03 万人，负担系数为0.28，虽然低于全国水平，但2014 年新增退休人数占新增缴费人数的比例已达49.54%，未来基金的负担将不断增加。

（三）支出增幅高于收入增幅，基金平衡的风险不断增加

从收入来看，影响职工基本养老保险基金收入水平的主要因素是参保人数、缴费基数水平和费率。随着扩面空间的收窄，新增参保人数的工作难度不断加大，2015年南京市的预计增长率仅达2%，缴费基数水平与社会平均工资挂钩年增长8-10%，在我国社保费率水平偏高的社会呼声下，国家已下调了失业保险、生育保险费率，养老保险的费率虽未下调，但也不会提高。在上述因素的影响下，2014 年南京市职工养老保险的基金收入增幅11.8%。从支出来看，影响职工基本养老保险基金支出水平的主要因素是享受待遇的人数和养老金的待遇水平。随着参保人群的相对稳定，每年新增享受待遇人数也相对稳定，南京市2014 年退休人数增幅约6%。随着职工养老金待遇水平的十一连调，基金的支出增幅也相应增加，虽然2014 年起调待政策调整更注重公平性，适当控制了基金支出的增幅，但2014 年南京市调待因素基金支出增长仍超10%。综合两项支出因素，2014 年南京市职工基本养老保险的基金支出增幅14.1%，收支相差2.3 个百分点。支出增幅高于收入增幅的趋势从2012 年开始，在未来一段时间内还将持续。

三、保障职工基本养老保险基金平稳运行的建议

（一）增强基金的内生动力

南京市2014 年职工基本养老保险基金累计结余达329 亿元，而当年的利息收入为7.85 亿元。按照规定，社保基金目前只能转定期存款或购买国债，资金本身的再生能力不强，甚至没有达到保值增值的目的。在扩面空间有限、降低企业负担的新形势下，要建立健全基金保值增值制度及运作机制，在确保基金支付安全的前提下实现保值增值。社保基金是百姓的“养老钱”和“保命钱”，资金安全是第一位的，基金的运作需要具有专业知识和经验的团队，宜由国家统一运作，广东省委托社保基金理事会进行养老金投资已取得了成功的经验。

（二）落实多渠道筹资机制

为保障基金的可持续发展，《社会保障“十二五”规划纲要》提出要建立健全社会保障基金多渠道筹资机制。一些省市从国有资产收益、国有土地有偿使用收入等渠道按规定比例提取用于充实社会保障资金，建立以养老保险为重点的社会保险风险准备金制度。养老保险基金是社会的“稳定器”，一旦出险不但对当期财政形成巨大压力，而且会影响政府的公信力。社会保险风险准备金应制度化，与养老保险的备付水平挂钩。基金备付水平在3 个月以下的地区，应该通过多种渠道筹资补充养老保险基金收入。

（三）合理统筹完善顶层设计

目前在制度层面上，通过职工基本养老保险、机关事业单位基本养老保险、城乡居民基本养老保险三个险种实现了养老保险制度全覆盖，并出台了制度间的转移衔接办法。下一步的重点应转向制度间的平衡，解决养老保险制度“碎片化”的问题。在参保的条件和待遇的享受上体现制度的一致性和层次性。尤其要考虑在三个基本险种之外的供养人员与城乡居民基本养老保险的关系、被征地人员基本生活保障与职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险的关系、城乡低保标准与基本养老保险的关系。养老金的待遇调整要进一步明确目标，建立正常调整机制，兼顾各险种之间的关系与平衡，在分享经济社会发展的同时实现养老保险基金的持续平稳运行。

（四）强化社会保险费征收的法制保障

社会保险费一旦拖欠不但对基金造成影响，而且直接损害劳动者的合法权益。社会保险费的征收主要依据是《社会保险法》和《社会保险费征缴暂行条例》，对单位未按时足额缴纳社会保险费的处理还主要依靠行政手段，部分企业老板的社会保险意识淡薄，法治观念淡化，行政手段难有作为，出现了恶意欠费的现象，甚至引发了群体事件。社会保险费征收一方面应加强部门地税、公安、法院、银行、劳动监察、经办机构等部门间的协调联动机制，另一方面在法制层面上应加大对拖欠社会保险费的惩戒，恶意欠费应该尽早进入《刑法》，以切实保障职工的合法权益，保障基金的安全运行。

[1]倪方钰.南京城市人口老龄化社会现状调查[J].中国商界，2010，（4）.

[2]何文炯，洪蕾，陈新彦.职工基本养老保险待遇调整效应分析[J].中国人口科学，2012，（3）.

[3]张君.试析社会保险费欠费问题及建议[J].科技创新与应用，2011，（10）.