地方融资平台发展困境分析

虞中奇

（南京软件谷发展有限公司 江苏·南京 210012）

一、地方融资平台的产生

地方融资平台一般是指省级及省级以下地方政府或政府性机构出资设立的独立企业法人，用于满足区域内地方建设融资需求，其产生于上世纪90 年代，大规模出现于2009 年以后。从性质上看，有城投、土储、开发（园）区、道路等形式；按经营范围划分，大致有土地整理、土地开发、市政道路及管网以及公共事业设施等几大类；以行政级别论，大部分是地方县区级平台，其次是地级市平台，省级所占比重较小。地方融资平台作为一种创新模式，在很大程度上解决了各地政府近年来基建投资的资金来源。随着债务余额的不断高企，给地方政府乃至中央政府财政带来的风险也愈来愈大，其未来的发展方向值得探讨。

二、平台发展困境

根据国家审计署公布的政府性债务审计结果公告（2011 年第35 号，2013 年第32 号），截止2013 年6 月的全国地方债总额17.89 万亿元，而2010 年末的数据是10.72 万亿元，仅两年半时间，债务余额就上涨了2/3。地方融资平台的发展困境突出表现在以下两个方面。

（一）债务余额过大

从数据上看，平台融资绝对金额呈上升趋势，且融资平台债务（包括国有独资控股企业）占政府债总额比例已由2010 年的约46%上升到2013 年6 月的约60%。除个别欠发达省份外，其他地区均是以融资平台作为举债首选通道。

（二）融资模式单一

银行贷款是主要资金来源，土地未来收益成为常用的担保资产，同时政府信用成为常见的信用担保方式。平台公司很难形成有效的还款来源，借新还旧是常态。BT模式及信托等隐性债务在各地普遍存在，其高额的成本往往没有在表内体现。

三、发展困境分析及思路

（一）财税体制与制度保障

现行分税制使得税收中央集权，地方政府税收来源有限，倒逼地方依赖土地出让收益；同时，中央政府着重进行高铁、三峡等大资金项目，对地方的转移支付力度难以满足地方的经济发展需求。地方政府官员受GDP 考核驱动，漠视市场经济规律，靠低效率市政投资和大规模土地出让收入拉动GDP，片面追求城镇化政绩，导致债务被不断推高。由于我国不存在政府破产概念，地方政府有理由相信，债务将通过代际承担或经中央政府统筹，以“通货膨胀税”等形式由全民消化。

财税体制的压力和盲目扩张的动力，使得地方政府融资平台发展逐步走进死胡同。要疏解融资平台困境，需要从“开源”和“节流”两方面同时着手：①距1994 年分税制改革已有二十年，需要再次进行适度改革，以平衡中央政府和地方政府的财权和事权。负有保民生、促发展任务的地方政府，应保证有稳定的的税收渠道和财政转移支付收入。②建立政府“类破产”概念，将政府行为纳入经济发展规律中，同时调整官员考核指标，革新土地财政模式，抑制投资冲动；逐步实现政府预算透明化和公开化，重大开支须纳入年初预算，经人大批准后方可实施；探索编制政府资产负债表，向社会公布，接受纳税人监督。

（二）平台职能与运作模式

由于地方政府在市场经济中的地位和职能定位不清晰，使得政府平台“与民争利”和“越俎代庖”的现象随处可见。在某种程度上，融资平台俨然成为地方政府的“提款机”，其所融资金常常被挪作他用，动摇了融资平台企业化运作的基础。很多地方平台“空壳化”现象相当严重，融资平台没有实体业务，一方面导致融资时没有还款来源，另一方面平台对自身的财务风险无法进行化解。此外，地方平台基本为政府出资，兼具国企和政府的特性，高管人员由政府委派或实际决策权由官员把持的情况屡见不鲜，使得平台很难有效地进行市场化运转。

政企不分的天然特性导致地方融资平台运作效率低下，要提高平台的经营效率，可以从以下两个方面考虑：①国务院在2014 年43 号文中明确，地方政府对外借债不得通过企事业平台进行。因此需要弱化平台政府特质，还原市场在资源配置中的主导职能，以公用事业收费权等吸引民资注入，尝试PPP 公私合营模式或国企混合所有制改造，使政府逐步从融资平台股东的角色转变为政策护航者，以达到降低融资平台经营压力和财务（财政）风险的目的。②促进平台实体化运作，让融资平台有明确的投入产出链条，使“政府线”和“企业线”完全独立开来。定期评估平台资金使用效益，并形成制度化，杜绝形象工程、政绩型投资以及低水平重复建设。

（三）融资渠道与方式转变

审计署公开的报告内容反映，银行贷款特别是商业银行贷款是地方平台乃至所有政府债务举债的主要方式。在所有融资方式中，银行贷款以其成本低，操作简便成为首选渠道，作为政府控制的商业银行看中了政府信用为平台贷款担保，也乐于放贷。由于大多数平台自身难以形成稳定可靠的还款现金流，导致银行放贷收益与实际财务风险严重不匹配；另外，平台贷款往往数额巨大，成为商业银行体系数次“钱荒”的推手之一，同时使得中小实体企业融资环境进一步恶化。BT 和信托是除银行贷款以外常用的融资手段，其财务成本一般都在10%以上，还本付息的压力较贷款更大。

国务院43 号文指出，经国务院批准，省一级地方政府可以通过发行一般债券和专项债券的方式对外举债，融资平台不再为政府进行负债。如此一来，地方融资平台将实现与政府的概念切割，使用政府信用（或国资委、国资公司）进行担保，也不再像过去一样行得通。中央的政策将倒逼地方平台转型，从为政府融资的纯平台，逐步转变为独立经营、自负盈亏的实体企业，可以主动进行信用评级工作，发行企业债券或项目收益债券，将目光从关注社会效益转移到经济效益上来，政府只做公益性项目，平台公司只做有收益的项目。

四、结语

无论是从地方融资平台的发展进程，还是从中央政府的监管出发点来看，严格划分政府与企业平台间的职能，逐步过渡到市场化，应该是地方平台的发展方向。同时，希望通过将政府债务纳入地方预算管理，以及对财税体制乃至政治体制的适度改革，疏导与堵漏相结合，实现地方平台的“软着陆”。

[1]国务院.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见[S].国发[2014]43 号，2014.

[2]审计署.全国政府性债务审计结果[S].2013 年第32 号公告，2013.

[3]审计署.全国地方政府性债务审计结果[S].2011年第35 号公告，2011.