如何强化行政事业单位内部控制

邹 英

（长沙市人民检察院 湖南·长沙 410000）

《行政事业单位内部控制规范（试行）》于2014年1月1日正式实行，标志着行政事业单位内部控制改革的热潮开始，我国行政事业单位内部控制逐步走向规范化。规范我国行政事业单位内部控制是适应新常态、提高单位管理水平和风险防范能力、维护社会公众利益的重要手段。但从2014年、2015年行政事业单位财务舞弊、贪污案件来看，我国行政事业单位内部控制还比较薄弱，作用未完全发挥，日常经济活动的风险防范能力和管控能力不足。本文立足于分析行政事业单位内部控制的现状，针对出现的问题，结合笔者实践工作经验，提出自己看法和见解，以期能对强化行政事业单位内部控制有所帮助。

一、事业单位内部控制简介

（一）概念和内涵

事业单位内部控制，根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的规定是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。具体来说，是指行政事业单位制定和实施一系列有效的控制方法措施和程序，例如不相容岗位分离、相互监督等，旨在提高行政事业单位会计信息质量，有效执行法律法规和各项管理规章，进而提高行政事业单位各项经济活动的效率和质量，确保公众财产的资源配置效率。它是随着行政事业单位一系列风险而产生的，即行政事业单位日常经济管理活动中不合规定的行为和效率低下的行为，例如不符合法律法规的“白条抵库”、无监督机制等。随着经济活动的频繁，我国行政事业单位往往面临着管理层和业务层面的各种风险，为了提高行政事业单位廉洁、高效的公共行为，促进管理的现代化水平，迫切需要强化内部控制。

（二）行政事业单位内部控制的特征

相比较企业而言，行政事业单位内部控制有诸多的“独特”之处，具体而言，主要有：（1）内部控制的目标有所不同，侧重于保证公共服务的效果和效率，这是由行政事业单位占有一定的公共资源，必须实现服务社会公共服务的动态目标，关注企业的营利目标不是侧重点，而企业的内部控制目标却侧重于营运目标的实现，侧重于经营效益的最大化；（2）内部控制的起止点不同，行政事业单位开展活动的起止点是预算管理，预算管理的相关内容在行政事业单位有着相应的法律基础，是国家法律法规的重要组成部分，是行政事业单位财务收支计划的主要手段，但是对于企业来说，预算管理仅仅是内部财务管理的工具，其作用范围仅仅局限于企业内部的经济资源的优化配置；（3）绩效评价的侧重点不同，行政事业单位内部控制的主要目标是公共服务提供的效果和效率，那么绩效评价就是在考虑投入和产出比例的基础上重点强调公共服务目标的完成，强调行政管理行为的功能和效果，企业确实强调资产的运营效率，强调投入产出比例，实现企业价值的最大化；（4）从风险规避角度来说有所不同，现代企业由于盈利性质，往往正常情况下无法接受高风险，对于无法降低和分担的高风险，就可以采取风险规避措施甚至是退出所在的领域，但是对于行政事业单位来说，内部控制可以容忍的风险程度不同，一般认为可以分为三种风险控制方式，无选择承担风险、有选择降低风险和无条件规避风险三类。例如，对于社会保险基金运营类的事业单位，由于历史转制等体制原因形成了隐形负债，对于社保基金的巨大缺口，相关的风险控制方式就是无选择承担风险，对社保基金的投资也就成为了一种必须。

二、从“表哥”、“房叔”看我国行政事业单位内部控制的现状

（一）相关案例

2012年被曝光的“表哥”杨达才，在达到延安特大交通事故现场后进行慰问仍然面带微笑，此后被爆出其拥有诸多名表，在被双规后查出其个人存款超过900万，私藏现金700万以上，认知期间严重涉嫌违纪、巨额财产来历不明罪、受贿罪。“表哥”由于数量较多的名表而爆出违纪违法情况，“房叔”蔡彬作为原广州城市管理综合执法局番禺分局政委，因受贿罪被查出，其起因是爆料出其有20多套房产，后来经司法机关查出“房叔”受贿275万元。“表哥”和“房叔”所在单位均拒绝过申请人要求公开当事人工资信息的申请，均折射出行政事业单位内部控制的薄弱。还有一种典型的现象就是“白条抵库”，即用白条套取现金。据审计署查出的相关案件来看，某单位银行账户存在432万元的短缺，进而在出纳的保险柜里面找到30多张“白条”，合计金额为432万元，钱哪去了呢？原来这些“白条”均是该单位的行政处副处长签字所写，出纳和会计均无法拒绝领导的“指示”，该副处长将所套取的资金全部用于网络赌球。每年曝光的违法违纪事件均折射出行政事业单位内部控制环境不好，内部结构设置不合理，缺乏内部监督，权责匹配不科学，货币资金管理松散等问题。

（二）我国行政事业单位内部控制存在的问题

1.从控制环境来说，领导内部控制意识不强，单位文化不健全。行政事业单位领导对内部控制的重视程度，直接影响到内部控制的实施是否有效。重视内部控制的行政事业单位领导，往往法律法规纪律意识强，杜绝忽视或者规避特定控制措施或者程序。但是如果行政事业单位领导对内部控制不够重视甚至是忽视，例如“房叔”，利用职务之便收受贿赂，忽视行政法规法纪。影响内部控制环境的另一个因素是单位的文化建设。例如行政事业单位对人才的激励和轮岗制度。上述白条抵库案例中，关键岗位，会计和出纳从未轮岗。行政事业单位的文化建设很重要，会促使单位形成共同的思想、作风、价值观念和行为准则，可以极大地提高内部控制的效果。目前有些行政事业单位文化建设匮乏，源于“人治”模式，变成了“用公家的钱，办自己的事情”。

2.从内部控制活动来看，内部控制活动不严格，缺乏科学性。行政事业单位的内部控制活动有很多，例如不相容岗位的分离、货币资金的盘点、对账、内部授权和审批、信息内部公开、会计控制等等。有些行政事业单位假发票现象很严重，都反映出控制活动在设计和落实环节均为遵守严格的程序，设置缺乏科学性。内部控制活动是一套体系，针对不同的部门设置，如果内部控制的某一个部门或者环节松散，就无法形成一个科学的、严格的内部控制体系。例如，管理部门制定的年度预算，财务部门负责执行，但是各个职能部门就必须在财务部门执行预算中提供必要的帮助，例如基础营运数据等，才能避免预算执行的脱节。还有一个问题就是有的行政事业单位的内部控制与实际是脱节的，内部控制并没有随着市场经济以及单位自身的变革而改革或者变化，使得内部控制“名存实亡”。

3.从内部监督来看，我国目前有些行政事业单位内部监督不到位，监督不严实，存在“人控”现象。我国行政事业单位本来就存在产权关系模糊的问题，使得“人控”现象泛滥，行政事业单位在拥有巨大的公权力的同时，外部约束力量较为薄弱，就得依靠内部监督。但是我国行政事业单位内部监督的现状是监督机构设置不到位、独立性不强、监督力度不够。首先来看看监督机构的设置，有的行政事业单位没有内部监督机构，有的虽然设置了，但是独立性不强，例如内部审计部门和纪检监察部门往往处于双重领导，独立性大打折扣。其次来看看内部监督的力度，由于独立性不强，内部监督的力度不足也就成为内部控制执行的阻力，就内部审计来看，审计频次低，审计范围窄，有时候内部审计就是过场而已，即使发现了问题，也没有严肃处理甚至只是成为了审计报告纸上的问题，使得监督机制虚设，滋生了官员干部的腐败思想。

三、加强我国行政事业单位内部控制的建议

（一）我国行政事业单位内部控制强化的原则

1.由于行政事业单位的特殊性，内部控制的活动设置必须和行政事业单位具体情况相结合，主要涵盖事业单位的预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设、债务管理、经济合同的订立以及执行等。

2.内部控制规定要注意整合行政事业单位业务管理规定和行业财务规则，提高内部控制规则规范的可操作性，例如要规定“做什么”，增加具体的内部控制措施，即“怎么做”，力求体系完整，操作性钱，有利于促进内部控制各项措施的到位、有效实施。

3.突出内部监督的地位，力求内部监督和外部监督形成合力。内部监督是内部控制有效实施的重要保障，强化内部监督可以堵塞内部控制中的漏洞，促进内部控制有效执行，达到内部控制应有的作用。

（二）强化我国行政事业单位内部控制的建议

1.提升负责人内部控制意识，建立并优化单位文化，营造良好的内部控制环境。行政事业单位内部控制能否有效开展，很大程度上取决于单位负责人即一把手的态度和意识，要让负责人意识到内部控制的重要性，意识到内部控制失效带来的风险，才能在行政事业单位内部建立良好的内部控制制度和措施。单位负责人一旦重视，就会营造良好的单位文化，使得整个单位都自觉遵守内部控制制度并实行，内部控制制度才有了良好的环境。

2.科学设计，有效落实控制活动。针对我国行政事业单位控制活动不严格的问题，要做到不相容岗位必须分离，例如出纳和会计、保管人员和记账人员的分离，监督人员和执行人员的分离等等，一定要做到决策、执行、监督三权分立；避免一言堂，做到决策和会签制度，明确各个岗位的职责，明确内部授权和审签制度；实行归口管理，权责分明；严格执行要预算制度，发挥预算的事前计划、事中控制和时候反馈作用；采取有效的内部控制措施保护财产安全；单据控制、信息公开也不能落下。

3.单独设置内部控制智能部门，和内部监督部门形成合力，同时也要借助外部监督力量，提高监督力度。笔者认为有条件的单位可以单独成立内部控制职能部门，负责内部控制的组织协调工作，这也是从组织上保障内部控制的建设和实施。充分发挥内部审计和内部纪检部门的作用，提高内部监督的独立性，加大监督力度，落实监督结果，注意信息公开与外部监督形成合力。

[1]刘会娜.行政事业单位内部控制风险的治理[J].经营与管理，2015，（5）.

[2]蔡秀媚.行政事业单位内部控制建设难点和解决对策[J].中国集体经济，2015，（13）.