基层河道监管单位固定资产内控制度设计研究

李孝胜

（杭州市市区河道监管中心 浙江·杭州 310008）

一、单位固定资产管理现状及存在的问题

从资产分类看，主要包括房屋及建筑物、一般设备、专用设备和其他固定资产。其中专用设备数量大、种类多，主要有监管巡逻船、养护作业船、救生艇、泵站、水闸、船闸、排涝泵车、水文站、水质监测设备、防汛指挥系统、视频监控系统等；其他固定资产主要是河道及附属设施。

从资产来源看，主要有五种。一是单位购建，如公务用车、办公设备、办公用房等；二是上级部门划拨，如排涝泵、抢险用车船、应急发电机及照明设备等；三是上级部门托管，如防汛指挥系统等；四是建设单位移交接管，包括综合整治竣工的河道、闸站、管理用房及其他附属设施等；五是其他单位移交的资产，如其他单位职能调整，将其原管辖的河道及附属设施整体移交。

从管理模式看，主要有三种。一是自用自管，如公务用车、办公设备、办公用房等；二是招标托管，如河道附属设施、廊亭、绿化设施和防汛指挥系统等资产，通过政府采购方式委托专业单位进行日常养护。三是直接托管，如防汛排涝泵、闸站设施、应急抢险车船等，直接托管给市应急抢险任务的具体承担单位。

从存在问题看，在制度方面，虽有固定资产管理相关制度，但不满足内控制度要求，执行方面也不够到位。在记录方面，部分移交接管的河道设施设备，因档案资料不全尚未进行会计处理。在维护方面，托管类资产因管养单位维护不到位，容易出现设施设备安全隐患和灭失的风险。在使用方面，托管的车船有可能被管养单位挪作他用，而排涝类设备在非汛期处于库存状态，使用效率低下。在程序方面，资产购建、改造、处置程序还不够规范，存在人员舞弊风险。

二、固定资产内控制度设计应考虑的相关因素

（一）合理设定内控目标

要把握好风险防范、控制成本、工作效率的平衡点，合理设定固定资产内控目标，把“防范人员舞弊腐败，保障资产安全完整，提高公共服务效率”作为主要目标。

（二）整体设计内控制度

要遵循内控整体性和不相容岗位相分离原则，把固定资产内控制度作为单位整个内控的有机组成部分，与预算控制、收支控制、采购控制、建设项目、合同管理等业务整体设计，业务流程相互融合，岗位相互牵制，发挥共同控制作用，形成统一的内控体系。

（三）风险导向确定重点

要全面、系统和客观地评估固定资产管理方面存在的问题，分析固定资产及其相关业务领域存在的财产风险（资产灭失、设备故障）、人员风险（舞弊和腐败）、法律风险（合法合规、合同违约）等，确定固定资产内控的关键点，要综合采用预算控制、财产保护控制、会计控制、合同管理、考核评价等内控方法，实现交叉牵制、复合多维的内控措施。

（四）内控措施流程固化

固化流程既便于经办人员对照流程执行，又防止经办人员违规操作，防范舞弊和腐败。务必使固定资产内控制度简明清晰，明确各业务部门责任和审批权限，固化资产决策、取得、使用、维修、处置等业务的控制流程。

三、固定资产内控制度设计的关键点及控制措施

（一）确定固定资产内控的关键点

从业务流程分析，固定资产购建、使用、维修、处置及资产接管和托管验收等业务环节，易发生舞弊问题，应作为内控的重点，其中资产购建和托管的招标采购环节是重中之重。从资产类别分析，专用设备和其他固定资产数量多和价值量大，又事关城市防洪排涝安全和河道水环境质量，应作为固定资产内控的重点，其中托管类专用设施设备易出现管养不到位或被挪用、闲置浪费等问题，应作为内控的重中之重。

（二）设计固定资产的内控措施

1.不相容岗位相互分离。

内部控制内容建设的核心是“控权”，难点是“制衡”。单位要明确财务、管理、使用部门具体职责、权限和责任人，不得由同一部门或个人办理固定资产业务全过程，形成有效的相互制衡机制。

2.建立授权审批控制机制

单位要按照固定资产管理中的风险等级、内控重点和业务流程，明确各岗位办理资产业务和资金收支的权限范围、审批程序和相关责任，严禁部门和个人办理未经审批固定资产相关业务。凡风险等级高、内控关键点、无预算安排的资产购建、重大资产处置、资产对外投资、托管资产招标和合同签订等均须集体决策和会签审批。

3.预算控制

单位要根据事业发展规划、资产现状和资产配置标准等因素，编制固定资产年度购建计划，并经领导集体决策确定预算，防止盲目决策和重复购建，避免资产闲置浪费问题。同步编制政府采购预算，并严格按照预算执行。

4.流程控制

第一，购建控制。有无资产购建预算和采购程序是否符合规定是控制重点。资产购建必须严格执行招投标规定，禁止采取化整为零，分解整体项目、增加采购批次等手段规避政府集中采购。资产的零星采购要实行双人采购制，最大程度减少舞弊空间。

第二，验收控制。托管类资产养护到期收回要对照托管清单逐一核验，出现资产数量缺失或质量问题的，要按照合同约定扣减养护经费或要求其赔偿损失。移交接管资产的验收必须对照移交清册，清点实物，核对资产档案资料，双方签字确认，及时进行会计处理。对于接管资产档案资料缺失的，要委托资产评估机构进行评估，报上财政部门审核批复后进行会计处理，做到账实相符。

第三，使用控制。建立托管类资产定期检查制度，对将托管单位的养护情况进行考核，并与养护经费的拨付控制衔接。对可移动的车船设备安装GPS定位系统，防止养护单位挪作他用。

第四，维修控制。虚列维修费用和托管资产维修责任界定是内控重点。维修工作必须采用不相容岗位相分离的控制措施，使用部门负责日常保养，管理部门负责大修及技术更新改造，财务部门负责审核、支付和记录。托管类固定资产必须明确双方在日常维修和大中修上责任范围，防止责任界定不清而失修。资产大修应纳入预算、收支和合同管理共同控制。

第五，处置控制。处置程序是否合规和处置收入上缴是控制重点。办理资产出租出借、转移调拨、对外投资、提供担保、报废报损等业务，必须集体研究决定，经主管部门同意并报经财政部门批准后能实施。资产处置收入要严格实行收支两条线管理，及时上缴财政收入。单位要定期对固定资产使用绩效进行评估，提出处置意见，盘活闲置资产，提高资产使用效率。

5.信息管理系统控制

一是在信息管理系统中固化业务流程，办理固定资产业务必须按设定流程审批，否则就无法进入下一道程序；二是在信息管理系统中将固定资产内控与预算、收支、建设项目、合同等控制系统关联，实行复合控制，提高单位管控水平和工作效率；三是形成信息威慑，每一项业务处理在系统中留有痕迹，减少或消除人为操控因素，让经办人员不敢违纪。另外，单位还应建立固定资产定期清查盘点控制，保证账实相符；建立记录控制，形成规范的业务记录，实行痕迹化管理，便于资产核对和责任追究；建立资产保险制度，将那些位于野外、无人值守、易盗易损类设施设备列为重点投保对象，减少资产损失风险。

[1]王建功.浅论交通基层事业单位固定资产内部控制制度设计[J].会计师，2013，（9）.

[2]白雪迪，张庆龙.行政事业单位内部控制规范几个问题的探讨[J].财务与会计，2013，（7）.