以新预算法实施为契机加强文化事业单位预算管理

叶 苨

（中国爱乐乐团·北京 100000）

一、以完善预算编制、执行为契机，加强预算管理基础工作

新《预算法》在“第一章总则”中，要求各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制。并在“第四章预算编制”、“第六章预算执行”等章节对预算编制的科学性、预算执行的规范性等重大问题做出了明确而严格的规定。

近年来，文化事业单位预算管理水平逐年提高，但同时在预算编制、执行方面仍存在一些薄弱环节。在预算编制方面，预算编制的科学性、细化程度不够，缺乏科学合理的预算定额体系和支出标准，项目的滚动管理还处于摸索阶段；在预算执行方面，对预算严肃性认识不足，预算执行的约束力不够，重要钱、轻管理的问题仍然存在，导致财政资金使用效益不高，不利于事业发展目标的实现。

为完善预算编制管理，一是做好单位内部定额标准体系建设工作。定额标准体系是实施全面规范、公开透明预算制度的重要内容，为推动实现文化事业单位主要业务活动规范化和标准化，进一步推动预算管理科学化和规范化，结合本单位工作职责、项目特点、业务活动，全面梳理内部标准编制需求，研究建立单位内部标准定额标准，并制定相关实施方案。二是加强单位内部项目库建设，规范项目设置和管理。根据《财政部关于编制中央部门2016 年-2018 年滚动规划和2016 年部门预算的通知》精神，要求建立中期管理框架，编制部门三年滚动规划，合理确定部门支出限额，强预算约束力。文化事业单位应以此为契机，做实本单位内部项目库，创新项目管理。建立健全预算项目全周期滚动管理机制，将本单位所有项目都纳入项目库管理，充实项目储备，做好项目信息的管理和维护，充分发挥项目库在预算编制中的基础性作用。

为加强预算执行管理，一是科学合理编制预算执行计划。文化事业单位要把财政部、上级主管部门关于预算执行的要求与单位业务工作计划有机结合起来，统筹部署，既要体现年度中预算执行均衡性和完成全年预算执行任务的要求，又要突出重点，把项目支出预算，特别是重点项目支出预算作为编制预算执行计划的重点。二是严格落实预算执行责任制。牢固树立预算执行主体责任意识，建立预算执行逐级负责制，责任到岗、责任到项目，采取有效措施，严格按照预算批复、用款计划、项目进度和规定程序执行。三是建立部门联动机制。单位财务部门要与业务部门密切配合，及时追踪项目进展情况，定期通报项目执行进度，加强重点项目督查，对执行进度缓慢的项目要约谈相关负责人，共同推进预算执行工作。四是做好政府采购的前期准备工作。根据“应采尽采”的原则，认真编制政府采购预算和政府采购实施计划，及时启动公开招标采购项目的采购程序，所有非公开招标方式和进口产品采购项目及时按要求完成专家论证和申报工作。

二、以严格结转结余资金管理为契机，提高预算资金使用效益

新《预算法》在“第四章预算编制”中，要求各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。

中央财政近年来对文化事业发展给予了大力支持，预算资金持续增长，为充分发挥财政资金效益，在加强文化事业单位当年财政拨款预算执行工作的同时，要着力加大结转结余资金执行力度，不断提高财政资金使用效益。一是认真做好盘活文化事业单位存量资金工作。区分存量资金类别，分析原因，分类处理，制定周密消化方案和措施，提高结转结余资金管理水平，对不需按原用途使用的，按规定调剂用于本单位其他项目，确保及时消化完毕。二是规范权责发生制核算。根据《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70 号）明确规定：“除国库集中支付年终结余资金外，凡在总预算会计中采取借记‘一般预算支出’、贷记‘暂存款’科目方式核算的，一律按照虚列支出问题处理。”文化事业单位应当严格权责发生制核算范围，控制核算规模，严禁违规采取权责发生制方式虚列支出，认真对以前年度按权责发生制核算的事项进行清理，按规定应当向上级主管部门报告。三是建立实施保障的督查机制。各事业文化单位要高度重视结转结余资金管理工作，重点关注该用未用、使用绩效低下等问题，发现问题及时纠正，对好的经验和做法及时总结推广，多管齐下、惩防并举，既要注重事前预防、事中监控，也要注重事后督查和问责，形成齐抓共管结转结余资金的良好局面。

三、以提出讲求绩效的原则为契机，推进预算绩效管理工作

新《预算法》在“第一章总则”中，把“讲求绩效”作为各级预算应当遵循的基本原则；在“第四章预算编制”中，要求将上一年度预算执行情况、有关支出绩效评价结果作为各级预算编制的重要依据之一；在“第六章 预算执行”中，要求各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价；在“第八章 决算”中，要求重点审查重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。

文化事业单位应该切实使财政资金形成实在的公共文化设施、产品和服务，达到预期的政策效果，满足了社会公众对文化的诉求和期望。但由于文化事业单位的预算绩效管理工作还处于起步阶段，在实际工作中仍存在许多问题，制约了单位预算绩效管理工作发挥实效。

为切实提高预算绩效管理工作实效，促进预算绩效管理的规范化、科学化，一是要科学设立预算绩效目标及绩效指标。绩效目标是预算绩效管理的起点，绩效目标的质量关系到整个绩效管理工作的水平。文化事业单位应当认真结合单位的职能职责、中长期发展规划及年度工作计划，在设置预算绩效目标及绩效指标时，努力做到内容完整、指向明确、细化量化、合理可行，科学描述预算资金的预期产出和效果，并与相应的预算资金额度匹配，从源头上增强项目预算的可执行性。二是科学合理开展预算支出绩效评价管理。绩效评价工作应当科学、规范、真实、客观，注重社会效益与经济效益、定量指标与定性指标相结合，平衡好业务评价与财务评价的权重，建立兼顾共性与个性的评价指标体系。逐步探索建立绩效评价专家库。有的文化事业单位由于其文化业务的特殊性，例如乐团购置乐器对音色、音质、材质、轻重等技术要求，委托内部评审专家组成绩效评价小组更有利于提高评价的科学性，但内部专家往往带有成见，对于评价中发现的问题“见怪不怪”，并易做出合理化解释。委托的中介机构由于不了解相关行业政策、行业标准及专业技术规范等有时无法满足专业要求，但中介机构的优点在于能够将问题摆出来，针对项目执行中操作不规范、管理不到位等问题提出建设性意见和建议，同时委托成本相对较高。应整合各方面资源，根据项目类别特点分类建立绩效评价专家库，供文化事业单位选择使用。三是完善评价结果应用机制。将绩效评价结果作为改进预算管理和科学安排以后年度预算的重要依据，逐步形成以绩效目标管理为导向的事前预算分配机制；形成以“信息化、智能化”为依托的事中预算执行监控机制；形成以绩效评价、评价结果应用为核心的事后预算监督机制。

四、以建立公开透明的预算制度为契机，强化预算监督工作

新《预算法》在“第一章总则”中，开章即提出制定本法的目的是为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。并要求经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。在“第九章监督”中，要求对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。在“第十章法律责任”中，为保障预算信息的有效公开，规定对于未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的，将对有关负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

文化事业单位作为公共服务组织，其本身具有服务性、公益性、非营利性等特点。然而，随着文化事业单位改革的推行，国家逐步减少对文化事业单位的财政资金支持，扩大单位自主权限，鼓励自负盈亏、创收与个人奖励密切挂钩。一些文化事业单位利用相关法律、制度的漏洞，滥用国家赋予其的自主权限，一味追求自身利益而忽视服务对象的利益，忽视社会的利益。文化事业单位预算监督存在着监管盲区和薄弱之处。

通过预算法来规范与推进文化事业单位预算的运行过程以及审查监督情况的公开，从而加强财务监督工作，建立健全财务监督工作机制，促进文化事业单位严格遵守国家财经法纪，加强和规范财务管理，提高预算管理水平，保证资金和资产安全，提高财政资金使用效益，同时推进党风廉政建设，充分表明我国预算管理民主化的进程进一步加快。一是加快预算监督制度建设。完善规章制度，制定本单位预算监督管理制度，明确监督主体、监督内容、监督方式、违规处理等事项，增强制度的可操作性、可执行性；根据监督工作内容和业务环节，制定内部操作规程，理顺工作职能，优化岗位设置，促进预算监督工作制度化、规范化。严格执行规章制度，避免制度规定流于形式，真正做到执制必严、违制必究；做好制度宣传工作，使单位负责财务工作的领导和工作人员了解掌握预算监督的规定，强化预算执行主体责任，确保监督工作抓出实效、抓出影响力。二是健全预算监督工作机制。完善动态监督运作机制。全程监督预算管理各个环节，深入核查重大事项，迅速纠正查实问题，严格处理违规事件，即时通报违规情况，跟踪监督问题整改，加强案例警示教育，形成事前事中有效控制、事后跟踪问效的预算监督模式。建立多层次的互动机制。文化事业单位的预算监督从监督主体说包括内部监督和外部监督两种形式，要坚持内部自律与外部监管相结合的原则，调动主管部门强化预算执行监管的积极性，多策并举，使预算监督取得实效。促进预算编制、预算执行更加科学规范。三是加强预算监督结果的运用。实施预算监督工作应当与财务管理相结合，将监督结果作为预算和投资安排的重要参考依据，根据监督结果完善相关管理制度，加强财务管理。