公共政策评估:标准与过程——兼议北京市拟征收“交通拥堵费”

杨志荣

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

公共政策作为政府治理工具之一，是政府用以实施公共管理、解决社会问题和维护社会稳定的重要手段。面对复杂化、多元化和变动性的治理环境，政府公共政策应体现出更多的适应性和回应力。这就要求公共政策能因社会环境的变化作出反应和调整从而更具适应性，能及时解决社会公共问题从而更具回应性。公共政策评估是指特定主体根据一定的程序和标准，利用一定的方法和技术，通过考察公共政策的各个阶段、各个方面与各个环节，对政策的效果、效能及价值实现所进行的检测、评价和估量。其目的在于判断公共政策能否解决以及如何解决或影响其所面临的公共问题。公共政策评估主要是通过对某一公共政策达成目的的效果进行评估和判定，并将评估结果作为调适现行公共政策的依据，目的在于增进政策效果。政府要因社会情境和公共问题的变化，不断做出回应，针对层出不穷的社会问题，适时调整公共政策。因此，政策评估是良好政策制定与执行的重要保障。

一、公共政策评估的六大标准

公共政策评价标准是对公共政策实施情况进行测量、评定的指标、准则和参照体系。对于公共政策评估而言，没有标准就不可能有评估。因此，要确定客观系统、全面规范和具体可操作的评价标准。公共政策评估标准是进行政策评估的起点，也是政策评估的重要内容。公共政策评估，目的是要判断公共政策能否解决以及如何解决或影响其所面临的公共问题。因此，公共政策评估的内容包括两方面:一是评估公共政策本身，即对政策用以解决所面临的公共问题是否正确作出评估;二是评估公共政策的实施效果，即对政策用以解决所面临的公共问题是否有效作出评估。简单地说，前者评估政策本身的正确性，即政策是否“在做正确的事”，后者评估政策实施的客观效果，即政策是否“在正确地做事”。前者是价值评价，后者是事实评价。

价值评价是评价主体根据自身的价值观，对事物满足人们需要的状况进行的评价。价值评价依赖于评价主体业已形成的价值观，具有较强的主观性。不同主体偏好不同，所做的价值判断也不同。因此，价值评价标准在相当程度上反映出评价主体的好恶及价值取向。事实评价不强调评价主体的主观认识，与主体的价值取向毫无关涉，评价单纯建立在客观事实的基础上。事实评价标准多是评价主体对事实的客观描述，描述者采取中立的态度，不做任何带有感情色彩的评价。价值评价和事实评价最大的区别在于评价是否涉及个人主观感情和价值偏好，即在价值取向上是有明显的取舍还是价值中立的。

基于价值评价和事实评价两大维度，公共政策评估标准应包含两部分的内容:一是公共政策评估的价值标准，一是公共政策评估的事实标准。

对一项公共政策而言，价值取向是其本质属性的规定性，可以说是公共政策的灵魂。公共政策的价值取向直接决定着政策的内容和结果。有什么样的价值取向就有什么样的公共政策。公共政策的价值取向是多元的。公共政策就是要解决特定的公共问题。然而，期望作为一个因人而异、体现较强个人偏好性的范畴，价值取向从来都难做到整齐划一、协调一致。公共政策的对象是公众，是不特定数目的社会大多数人，而千千万万的普通民众又总有这样那样的期许与愿望，不一而足，不尽相同。一项具体的政策，要满足所有民众的全部诉求，显然是力不从心的。尽管这样，政策总要关照到那些被公众所共同关注和重视的，具有普遍意义的愿望诉求和价值追求。一般来说，一项公共政策的价值追求有很多，这些价值在公众心目中的排序是:公平性——民主性——效率。也就是说，一项公共政策的输出，能瞄准公共问题，直指与大多数人的根本利益直接相关的公共问题，且提出的解决方案能满足绝大多数社会成员的公平性要求，并以有效率的方式解决公共问题，该政策便是“做了正确的事”，必定为公众所广泛接受和普遍认可。因此，公共政策的价值标准用以考量三个方面的问题:一是公平性标准，用以考察决策部门是否公正而毫不偏袒地考虑到了全部公众的利益;二是民主性标准，用以衡量政策制定是否遵循民主性的要求，在政策制定过程中是否吸取了大多数公众的意见，政策方案是否取得大多数公众的普遍接受和广泛拥护;三是效率标准，运用“成本—收益”分析法来估计公共政策的收益和政策执行成本之间的比例，以评价政策是否具有经济效率，能否花最少的成本得到最大的政策产出，解决公共问题，达成政策目标。

事实标准通过客观真实地描述政策实施过程和结果的相关状况，以评价政策是否产生了预期的效果和正面的作用，是否切实解决了公共问题。一项公共政策，有效解决了公众所共同关心的问题，即“正确地做了事”，便最大限度地发挥其政策效力。公共政策的事实标准同样用以考量三个方面的问题:适当性问题、可行性问题和充分性问题。适当性标准是考察该项政策用于解决特定公共问题是否恰当适用，也就是说，政策作为工具使用，对于达到解决公共问题的目的是否恰当，“其器”用以“善其事”是否恰当;可行性标准是考察公共政策用于解决公共问题是否有相当的实践可行性，也就是说，政策作为工具使用，对于问题解决是否具有可操作性，“其器”用以“善其事”是否可行;充分性标准是考察政策是否解决问题的充分条件，即“其器”用以“善其事”是否“唯一可用，用之必胜”，也就是说，政策作为工具使用，对于公共问题解决是否是能“药到病除”地解决公共问题。

综上，基于事实标准和价值标准的两大维度，公共政策评估标准可以归纳为一个包含公平性、民主性、效率、适应性、可行性和充分性六大标准，全面综合的评价标准体系。

二、公共政策评估标准运用——兼议北京市拟征收“交通拥堵费”

(一)拟制“交通拥堵费”政策背景介绍

随着城市化的迅速发展，北京市的交通拥堵问题日渐严重，极大影响了人们的日常生活，治理交通拥堵迫在眉睫。为解决交通拥堵问题，北京市在2010 年开始相继出台多项政策措施，如实施限行、摇号限购、上调中心城区停车费。同年，北京市开始酝酿实施征收交通拥堵费政策，在宣布出台的28 条缓解交通拥堵的措施中，就有“研究制定重点拥堵路段或区域交通拥堵收费方案，择机实施”议程在列。此后，关于北京市征收交通拥堵费的政策是否实施以及如何实施，在决策部门和坊间持续热议。2014 年，北京市征收交通拥堵费的政策进入研究制定阶段。北京市是明确表示要开征拥堵费的城市，如果政策得以落实，北京市将是国内第一个征收交通拥堵费的城市。

交通拥堵费是指在交通流量达到一定拥挤程度的特定时段，对在特定路段通行的机动车辆收取一定的费用，以此来减少和控制特定路段交通流量的手段。在经济学上，交通拥堵费本质是一种交通需求管理的经济手段，是利用价格杠杆调节道路的供给和需求关系的工具。道路这种公共物品的使用，本来具有非竞争性和非排他性。但是收费可以通过运用价格杠杆，在没有市场机制的地方建立起市场机制。市场的作用就在于通过竞争提高效率。因此，征收交通拥堵费利用价格机制来限制城市道路高峰期的车流量，缓解城市交通拥挤，可以达到提高城市交通运营效率的目的。通过收费来缓解交通拥堵，在经济学上的理论渊源是来自英国著名经济学家庇古关于公路的例子:当平坦而狭窄的甲路比较拥挤，通行困难时，可以向选择甲路通行的人进行征税，这样不愿或不能缴税的人，就会自动选择乙路通行，从而将部分车辆分流到乙路，甲路的拥堵情况得以改善。简言之，征收拥堵费事实上是通过价格杠杆来调节交通。国外，通过收取“拥堵费”解决拥堵问题的有新加坡、伦敦、纽约和斯德哥尔摩。新加坡于20 世纪70 年代开始施行交通拥堵费政策，是世界上最早推行该项政策的国家，新加坡在近600 公顷的“控制区域”征收“交通拥挤费”;伦敦从2003 年2 月开始采取类似的措施。收取“交通拥堵费”能治堵吗?数据显示，伦敦自从征收拥堵费后，进入收费区的交通流量减少了25%。那么，“交通拥堵费”的政策在北京市是否能同样奏效呢?换句话说，这项政策在北京市的“治堵”问题上，能否收到预期的政策效果呢?这需要经过科学客观、合理有据的政策评估得出结论。

(二)六大标准评估“交通拥堵费”政策

就“交通拥堵费”政策而言，价值标准用以考量三个问题:一是公平性问题。即政策实施能否平衡各方利益，使利益相关方产生公平的心理感受。二是民主性问题，一方面，政策是否能唤起政策目标人群的支持，采取合作的态度积极配合;另一方面，政策的制定实施是否能得到民众的广泛参与，如充分听取民众的声音，接受民众的监督等。三是效率问题。即政策的收益状况衡量，政策执行所花费的成本是否一定能带来预期的收益。事实标准用以考量另外三个问题:一是适应性问题。即政策在解决城市交通拥堵问题上是否具有适当性，政策是否适合用于解决问题。二是可行性问题。即“交通拥堵费”政策在解决城市交通拥堵问题上是否具有可行性，政策实施是否具有较强的可操作性。三是充分性问题。即在解决城市交通拥堵问题上，“交通拥堵费”是否解决交通拥堵的充分条件，换句话说，征收了“交通拥堵费”，是否一定能解决交通拥堵问题。

1.“交通拥堵费”政策的公平性评估

公共政策的制定实施，目的就是要解决公共问题。当为社会大多数人所共同感知的社会实际状态和期望之间的差距得以填补，也就是说人们的需求得到一定满足，差距感被满足感代替，就意味着特定公共问题得到了解决。这里就涉及一个合理解决的问题，合理即合乎大多数人的共识之理，就是公共政策能够为社会大多数人广泛接受和普遍认可。所谓公共政策的公平性，就是指公共政策的实施让社会大多数成员普遍感到公平而不是感到政策效果的不公平，就是政策的制定实施没有以一部分人的利益受损为代价而使另一部分人的需求得到满足。对一项公共政策进行评估，仅对是否使公共问题得以解决做出考量远远不够，衡量的标准还要注重政策的公平性。

新加坡最先开征拥堵费，其国土面积700 多平方公里，在如此小面积的城区内，因征收拥堵费而私车出行受限的人，可以有很多别的选择，如步行、骑自行车等，同样方便到达，而不至于限制出行。而在北京市这样的特大城市，对那些不得不在大城市使用私家车的人而言，拥堵费的征收是否会限制他们的出行，影响其经济利益呢?课以拥堵费对他们公平吗?拥堵费征收后，是否能透明地用于城市交通建设，而不是让纳税人觉得一方面增加了税负，另一方面城市交通仍无改善，还不知道钱花在了哪里……这些问题都与公平有关。北京市是特大城市，同时还是全国政治中心，情况更加复杂。北京市道路上行驶的除了私家车以外，还有相当数量的公车。对于私家车主来说，拥堵费是要由自己买单，他们自然会盘算;而对于公车使用者来说，这部分费用无需个人负担，他们也就无这种担心。所以，拥堵费征收后，很可能形成限制了私车而未限制公车的局面。拥堵费作为调节交通需求的经济杠杆，本质上对大家一视同仁，是公平的，但如果不受限制的公车拥堵费由单位买单，结果只会让公车使用者成为“特殊获益者”［1］。这样，拥堵费的征收无疑会制造新的不公平。同时，关于公平性的讨论，是一个颇有争议的话题。于政府而言，向公民提供公共物品是政府的基本职能，其中道路是政府须向公民提供的纯公共物品之一。于公民而言，从个人合法收入中让渡出一部分交给政府，向政府纳税，就是为了向其购买国防、交通、环保、教育等市场和个人无力自给的公共产品。为了享受宽阔的公路和便捷的交通，车主更是支付了购置税、燃油税等诸多税费。在公共品上向公民收费，并非天经地义不证自明，如果硬要征收，在某种程度上势必会触碰公众敏感的公平底线。在“交通拥堵费”政策上，公平性问题绕不开，同时也意义重大，值得决策部门予以关注。

2.“交通拥堵费”政策的民主性评估

与一项公共政策密切相关的利益相关方包括:一是公共政策的制定者和执行者，二是利益与公共政策直接或间接相关者，三是公共政策的热心关注者。“交通拥堵费”是项涉及广大公众切身利益的政策，它直接关系有车族的经济利益。这些人对政策本身采取什么样的态度，与政策将来的执行效果息息相关。一项公共政策的制定、执行就是为了影响、管制或改变标的人口的行为，引导标的人口按照政府所规定的目标行事。因此，要想使政策得到有效执行，就需要标的人口认同政策，采取合作的态度以配合［2］。就是说，政策的有效性跟公众的支持度密切相关。有关媒体的民调结果显示，对于北京开征“交通拥堵费”，大多数民众持反对态度。有人认为向公众提供诸如道路交通这种公共物品，是政府的职责所在，而不应由公众花钱购买;有人认为征费不是治堵的关键，政府完全可以为更多可为之事……这样，如果北京市征收拥堵费，将面临政策的有效性和民众的可接受度之间的冲突。一项政策的出台，绝非只要政府向民众的强力推销，不管民众接受与否，都得贯彻执行。民众作为政策对象，同时也是和政策直接相关的人，如果他们不支持政策，就会从根本上影响政策执行的效果。如果不考虑民众的可接受度，政策纵使出台了，也可能会因民众不配合而未能有效落实，从而不能产生预期的政策效果，甚至带来负面的问题。因此，这就需要决策部门做好政策制定和执行中的宣传工作，通过与民众进行良好的沟通，使民众认识到拥堵费对于北京市治堵的作用，从而激发他们对改善北京市交通的责任感，提高对政策的接受度和认可度，采取积极支持的态度。

同时，政策实施过程中的民众监督问题更值得关注。“交通拥堵费”征收后，公众能否对征收的拥堵费的去向和用途予以监督，公众的知情权和参与权能否得到保障，是一个更为重要的问题。以伦敦市为例，本来征收拥堵费是为了用于改善公共交通，但事实是因征收拥堵费而行政管理支出不断增加，反而使得用于改善公共交通的费用不断削减。政府多征了税，不但没有解决交通拥堵的问题，反而造成拥堵费的浪费，反映出费用使用的不公开不透明，无法满足公众的知情权和监督权，从而导致公众极低的满意度。从伦敦的经验来看，北京市实施“交通拥堵费”政策，一定要注意发挥公众在政策中的民主参与和监督作用。对此决策部门应给予较多的关注，并积极鼓励和引导公众参与，以提高政策的民主性，促进政策有效落实。

3.“交通拥堵费”政策的效率评估

效率评估就是要通过成本—收益分析来估计政策的收益和政策执行所花费成本之间的比例，以判断政策是否具有经济效率。按照国外的做法，“交通拥堵费”的征收，在技术操作上简单易行便于操作。就是在城市道路系统中划定一个征收区域，如拥堵情况最为严重的中心城区，对进入设定区域的车辆，通过电子系统进行扫描收费，或者加装大量的摄像头，对未缴费而进入设定区域的车辆进行严密监控和处以高额罚款。伦敦、新加坡等都征收过交通拥堵费，且一度改善了城市中心区域的交通状况。对于北京市来说，要实施“交通拥堵费”政策，必须通过详细论证，科学划定收费区域，并建立高效的收费监管系统，这无疑将是项颇为复杂的工程。拿计费系统来说，伦敦征收拥堵费的区域不过20 平方公里，而北京市二环内的面积就有62.5 平方公里，且主要拥堵路段还不止于二环内。如果要在北京市的主要城市道路上安装计费系统，其成本支出是个不菲的数字。而问题的另一方面是，征费系统安装后，北京市的城市交通拥堵问题就一定能得到解决吗?客观理性地分析可知，北京市的交通拥堵是多方面原因导致的，如人口、车辆、道路、管理措施、城市格局、路网结构以及城市功能等多种因素。不言而喻，北京市的交通拥堵也绝非“拥堵费”一剂药可以根治。所以，征收拥堵费对于北京市，很有可能会陷入如伦敦一样“越收越堵”的窘境［3］。一面是花费巨大的经济成本，另一面是不可预知的政策效果。显然，对于北京市这个特大城市而言，通过征收“交通拥堵费”治堵，显然很难以最小的成本投入产出最大的政策收益。所以，就政策评估的效率标准而言，北京市征收“交通拥堵费”政策并非有效之举。

4.“交通拥堵费”政策的适当性评估

城市交通拥堵是一个世界性难题，也是制约现代城市发展的一个重大问题。世界上许多国家曾致力于交通拥堵的解决。新加坡在1975 年就开征了拥堵费，据查数据，新加坡有85 万辆各类车辆，其中24%的车辆每日需要交拥堵费。征收拥堵费以后，新加坡的高峰路段车辆每日减少了25000 辆，平均车速提升近20%。可见，新加坡的收费治堵是有效的。收取交通拥堵费的政策，最直接显见的效果是让“经济人”考虑更多的出行方案，给人们提供了多种选择的可能:要么按照“谁使用，谁付费”的原则支付道路使用费，便有权使用有限的道路资源;要么避开特定道路的征费，而选择其他方式或其他路段出行。理论上对这种显而易见的因理性人选择而产生最佳的政策效果的解释，应该是这样的:收取“交通拥堵费”，无疑是在城市交通这样一个公共产品供给中引入价格机制，价格作为市场机制的重要杠杆之一，其作用机理就是通过付费使人们做出多样化的选择，从而调节供需矛盾。道路拥挤的实质就是道路资源的供不应求，而“谁使用，谁付费”的市场机制，可以有效调节这种供需紧张:不付费的人退出特定道路的使用，便给那些付费的人提供了更便利的使用条件，供求矛盾便迎刃而解了。同时，“谁使用，谁付费”的原则，还可以有效减少人们对公共物品因“搭便车”心理而造成的过度消费。无论是从经济学理论出发，还是反观现实生活，通过征收“交通拥堵费”治理交通拥堵都是有一定的适当性的。北京市随着城市和人口规模不断扩张，交通拥堵问题日益严峻。数据显示，北京市的汽车保有量逐年增加，到2015年达700 多万辆。而按照北京的路网规划，最大规模的机动车容纳量只有670 万辆，且北京市道路增长速度远远低于机动车增长速度，一方面是车流量不断增大，另一方面是道路容纳量有限。不断增加的汽车数量，对北京并不完善的道路交通网是个严峻的挑战。

5.“交通拥堵费”政策的可行性评估

2012 年北京市出台《“十二五”时期交通发展规划建设》，根据规划，北京市征收交通拥堵费的政策提上议程。随之，相应的技术、配套设施也处于准备阶段。同时，交通拥堵收费管理系统、拥堵收费检测评价系统也在着手建设中。而关于拥堵费采取何种形式收取、何时开始收取等相关的政策落实细节问题，也开始逐步规划酝酿。多年来，关于征收“交通拥堵费”的政策是否具有较强的可操作性，也成为决策部门积极论证的重点。在此过程中，已实施该项政策国家与城市的做法无疑是我们关注和研究的焦点。这些城市在实施“交通拥堵费”政策的过程中，又是如何操作的呢?新加坡在开征“交通拥堵费”之初，由于技术落后，一度采用人工方法收费。后来随着技术改进，从1998 年9 月开始公路电子收费系统投入运行，具体做法就是采用短程通信技术(DSRC)和储值IC 卡技术取代人工收费。2011年，新加坡政府开始进行第二代公路电子收费系统的开发和测试，新一代收费系统不再需要设置闸门，而是借助卫星定位系统进行收费，节约了设置和维护收费闸门的成本，并可根据车辆在拥堵路段的实际行驶距离收取费用。北京市征收交通拥堵费，可以从新加坡学习借鉴这些业已成熟的技术，这对政策落实是极其重要的。有关专家说，新加坡的收费模式是适合北京市的，可在车内安装自动电子收费识别装置(ETC)，预存通行费，自动扣费，在近处闸口安装识别装置，多处安装监控摄像头以监测逃避收费。然而目前北京市安装ETC 的车辆较少，而且还要在城市中心区所有道路安装识别装置、电子收费终端，以及大量监控摄像头，从北京市中心城区的道路结构以及现有的技术和硬件条件来看，实现的难度比较大。因此，目前北京市征收交通拥堵费政策的可行性并非全面具备，仍要不断地努力。

6.“交通拥堵费”政策的充分性评估

伦敦从2003 年起开始征收交通拥堵费，收费标准是每辆车进入收费区每天一次性缴纳5英镑的“进城费”。经过几次价格调整，伦敦的交通拥堵费从最开始的每天5 镑逐年增长，2013 年已经涨到10 镑(约合人民币106 元)，逃费的罚款从60 镑到180 镑不等［4］。自交通拥堵费征收方案出台后，虽然钱收了不少，最多达到了8 亿英镑，但交通状况却无改善。伦敦征收拥堵费之初有一点收效，但政策实施不久便又继续拥堵，甚至越收越堵。而且伦敦征收的拥堵费多被浪费，未被用于改善公共交通，还有不少费用用于拥堵费行政管理的支出。显然，作为一种排堵保畅的手段，征收拥堵费在伦敦并未切实奏效。从伦敦的实践经验告诉我们，交通拥堵费的征收，在技术上并无太大障碍。但对于治堵，收费并非可持续的解决之道。伦敦虽然征收了交通拥堵费，但仍没有切实解决交通拥堵的难题，而是陷入越收越堵的境地。可见，征收交通拥堵费并不是彻底解决拥堵问题的充分条件。我们不禁要问，那么北京市又如何呢?征收了交通拥堵费就一定能够彻底有效地治堵吗?众所周知，北京市交通拥堵是由多方面原因综合所致，那么，用于治堵的手段，也应是多种措施多管齐下，而非拥堵费一举所能奏效的。征收交通拥堵费是解决北京交通拥堵的一项有力措施，但应清醒地认识到，拥堵费这剂“药”，不是治北京拥堵这个“症”的唯一良方。

三、结论

运用公平性、民主性、效率、适当性、可行性、充分性六大评估标准对北京市拟推出的征收“交通拥堵费”政策进行评估，可以得出如下结论:一是道路是一种公共资源，按照“谁使用，谁付费”的原则征费，可能会使绝大多数的普通民众，因支付不起费用而被排斥在公共资源的使用之外，从而把公共资源变成富人和公权者独享的资源。其实质是将公共资源特权化，而以大多数人的权利侵夺为代价。这会触及公众的公平底线，处理不好会诱发新的矛盾，破坏社会公平，决策部门应审慎考虑。二是征收“交通拥堵费”，目的是要解决困扰北京市民众出行的拥堵问题，因而要充分尊重公众在政策中的知情权、参与权和监督作用。公众了解政策，才愿意用心支持和执行政策。因此，积极争取公众对政策的拥护和支持，以提高政策的民主性很有必要。三是为征收“交通拥堵费”，在城市道路上安装计费系统，成本高昂，但未必能收到治堵成功的效果，也很有可能像伦敦一样陷入“越收越堵”的窘境，所以从效率的角度评估政策，结果不容乐观。四是世界上通过征收“交通拥堵费”治堵成功的经验证明，如果北京市征收拥堵费处理得好，完全可以从经济上引导机动车合理使用道路资源，达到疏导交通的目的，所以征收“交通拥堵费”对于北京治堵算是一种适当的手段。五是从北京市现实的道路结构以及现有的技术和硬件条件来看，安装大量的收费装置，实现难度比较大，因此目前来看北京征收交通拥堵费政策的可行性不高。六是造成北京市交通拥堵的原因是多方面的，同样北京市治堵的办法也绝非收费这一个，拥堵费这剂“药”，不是治北京市拥堵这个“症”的唯一良方，因此拥堵费政策本身欠缺相当的充分性。

［1］张成福.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，2001:114.

［2］鲍丹，魏薇.热议“拥堵费”［N］.人民日报.2013-09-16(017).

［3］张宇星.交通拥堵费引发各种争议［N］.国际商报，2013-09-27(01).

［4］马欢.拥堵费在国外:经济效益成重要考量［J］.东西南北，2013(23):28-29.