我国司法公开改革问题研究

周舜隆

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

习近平总书记指出，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。要做到这一点，根本出路在于司法公开。司法公开对于培育、确立司法公信具有不可或缺的作用。深化、扩大司法公开已成为我国当前司法改革的主要内容之一。为了从理论上加深认识，本文对之进行粗浅的探讨，同时整理实践中的典型问题，以更好地帮助司法实务工作。

一、司法公开是历史发展的必然

(一)世界通行的审判规则

在人类古代历史上，除了在古代希腊、罗马时期存在过短期、小范围的公开审判，其余都是以秘密审判为主，诉讼的整个过程基本上是封闭的，案件审理不向社会公开，甚至对当事人也实行隔绝的措施。到17、18 世纪，资产阶级启蒙思想家为反对封建特权和刑罚专横，在诉讼方面提出了公开、直接、辩论的原则，公开审判的观念得到加强。资产阶级革命在各国陆续取得胜利之后，审判公开的原则得以确立。首先是美国1791年在宪法第六条修正案中规定了刑事被告有享有受公开审判的权利，其后1808 年法国对此原则予以确认，19 世纪德国、日本也相继确立了这一原则。

进入20 世纪，公开审判的原则已经在世界范围内被普遍接受。1948 年12 月10 日，联合国大会通过的《世界人权宣言》第十条规定:“人人于其权利和义务受判定时及被刑事控告时，有权享受独立无私法庭之绝对平等不偏且公开之听审。”1966 年通过的《公民权利和政治权利国际公约》进一步确立了公开审判制度。公开审判业已成为国际通行的司法准则。

(二)我国司法公开的不足

新中国成立之初就确立了公开审判原则，以后的三大诉讼法也都对此有明确规定，时至今日，公开审判原则已成为人们耳熟能详的司法原则。但在我国的司法实践中，公开审判原则未能很好地贯彻，经年累月，弊病渐生。如在刑事诉讼起诉阶段，犯罪嫌疑人的委托辩护人因能得到的公开诉讼材料有限，而不能充分有效地进行辩护;有的案件在看守所、监狱就开庭了，实质上剥夺了当事人公开听审的权利;很多法院的开庭公告只有到法院大门口才能看到，不住在法院近旁的人无从知晓，大门口又设置了严格的登记制度，进入法庭必须出示、留置身份证件等，为公众进入审判区设置障碍;有的法院法庭区域狭窄，导致事实上不能容纳公众旁听;有的法院在热点案件开庭时，故意组织公务人员或学生占住旁听席，阻止或减少“不放心”的人员旁听;有的法院视媒体记者如洪水猛兽，想方设法限制其旁听、采访、报道。

还有一些非正式规则与正式规则并存，成为公开审判、公开司法的羁绊。如法院内部的院庭长批案制度、审判长会议、审判委员会讨论定案制度等导致公开听审的法官无权判，审与判分离，只有审的公开，没有判的公开;法院内部实行的案件请示制度，虽对防止审判实践中草率断案、统一审理规则等起到了积极作用，但显然未对当事人公开，严重损害上诉权利……如此种种，导致社会公众对司法产生不透明、不公开、暗箱操作、司法神秘主义、司法傲慢等感觉。及至冤假错案以及法官贪腐的案件发生多起后，公众对司法存在的不公开现象已不能容忍。

(三)民众对司法公开的呼声

客观地说，我国的法治建设还未能尽如人意，司法审判过程中法院、法官受到人为干扰的情况还在一定程度上存在。权贵富豪阶层，甚至仅仅是那些在社会上人脉资源较丰富的人，普通百姓一旦与之对簿公堂，便难免产生“对方有人”的联想，即便判决结果是公正的，也难为公众所信任。

随着经济的发展、诉讼案件的大量发生、公众法律知识的普及、法律职业团体的发达，人们对司法公开的现状越来越不能满足，对司法的自治自律越来越不能放心。加上社会上积淀已久的仇富仇权心态，人们担心在“正义的最后一道防线”上不能公开平等地说理，以至于一有当事人实力悬殊的案件，或者是刺激公众敏感神经的案件，电视、报刊、广播、网络便一拥而上报道，给办案单位造成极大压力，也迫使办案单位不得不全面公开。近年来发生的辽宁刘涌案、南京彭宇案、广州许霆案、陕西药家鑫案、北京李天一案等许多案件经由媒体报道后，从立案到判决，无不公开在阳光之下，绝大多数案件最终获得了公正的处理。

从某种程度上讲，司法公开已从司法机关自己动员、自己规划发展到了不得不公开、依民意公开的阶段。“你不主动说，别人就会要求你说;你说得不准确、不全面，别人就会去猜测真相到底是什么，甚至猜测不公开背后的原因，有些不负责任的人还会编造虚假信息。司法公开的主体是法院，但公开范围的确定者并不是法院，而是公众”［1］。

二、公开化对司法的助益

(一)推进司法专业化

由于我国司法历史传统重实体轻程序，法官对司法的实体结果较为关注，对结果如何得来却并不关心。现实中，法官业绩也主要看办案数量、调撤率等。在法官素质方面，近些年法官素质虽有上升，但从总体上看仍然与现实需要存在差距。因此法官在使用法言法语、驾驭庭审、认定事实、准确适用法律、理性交涉、说理论证等方面，其专业水准仍有很大的提升空间。司法公开可以促使法官素质全面提高。司法公开首先即指审判公开，主要包括立案公开、庭审公开、心证公开、判决理由和结果公开。在从立案到判决全面充分公开的情况下，审判结果反而不再是重心，当事人和公众将更关注过程和理由，因为如果程序和理由合理合法，结果便是自然而然的了。正是在这个意义上，法谚才有云:“凡是拒绝说明理由的法官都是法律最大的敌人。”对程序递进、证据取舍、事实认定和判决理由的法律分析、价值评判以及逻辑意向的阐述将成为兴趣的焦点，这些必然促使法官加强法律修养，提高司法技能。由于民意的作用，优胜劣汰的规律也会在法官群体中发生作用，职业精英将凸显其魅力，人才流动进入良性循环。在程序法方面，由于公开，法定程序得到严格遵守，而“只要严格遵守正当程序，结果就被视为是合乎正义的”［2］。对于每个可能引起异议的程序处理，法官均释以法理人情。许多法无规定的程序衔接、细微事项将不得不被慎重合理地处理，从而促使程序完善成型，形成良好的司法惯例和司法自治。这样，法官司法行为可为人知的合理性和裁判理由逐渐丰沛，程序正义渐占优位，整个司法的专业化水平才能得到提升。

(二)巩固独立审判

人们无论在公务活动还是在处理私事过程中，常常发现严格遵循法律法规是行不通的，这有立法与现实不尽吻合的原因，更多的则是因为法治尚不发达，依法办事未成通例。司法活动也是如此。例如独立审判的规定敌不过“上头有规定”，“现在全省都是这么操作的”镇住了全国性的法律明文，如果强求“依法办事”则“公事公办”并不会带来当事人期盼的结果。如此司法并非刻意违法，而是有其深层次的原因的。研究表明，文本上的法律与行动中的规则存在差距，中国法院的审判系统与转型期的其他社会组织均存在“表层结构与潜层结构并存的二元性”或“异质性”［3］。在法院里，代表行政权力旨趣的等级结构因素广泛地与代表司法活动沟通、协作旨趣的同等结构因素并存，司法行政化非一日之寒。在法院外，牵制法院的并非哪一个部门，而是既有来自纵向的上级意志的影响，又有横向的来自同级机关部门的影响，还有代表不同利益的各方民意、舆论的影响。在此情况下，想让法官在纵横交错的非正式规则和各种牵制中严格依法、独立审判，实在勉为其难。我国的司法缺乏一定(法治必需)的自治性［4］。司法全面公开可以将司法权运作的场域最大化，以阳光驱散“潜规则”，以民心克制各方干扰，以公意解除司法权的依附性，从而促成司法的自治，达致独立审判。

(三)培育司法公信

统计显示，民众对司法的结果常不认同，司法的公信度不容乐观。现代司法是世俗的，超自然的权威已经不能再起作用，司法只能靠公正才能赢得公众的信任、尊重和服从，从而建立自身的权威。法院是讲理的地方，只有给予各方当事人充分的、平等的陈述和辩论的机会，从开示证据到根据证据和相关法律作出判决的过程都予以公开，所谓“是非自有公论”、“有理说给大家听”，审判的过程才会显示出是一个客观化的理由说服的过程。司法公开包括法院、法官外在的审判行为的公开和法官心证、裁定判决理由等法官内在思维活动的公开，甚至还包括案件在法院内部流转、管理过程的公开。

在司法公开的处境下，无论法官、检察官还是律师、当事人，其蛮横和偏见都无从藏身，虽置身法庭之内，却众目睽睽，如处光天化日之下，言行必得考虑他人的可接受性。自身意志受到客观存在物的约束，民主平等的气息油然而生。在这样的氛围里，横向的沟通和协作型的互动成为基本的行事方式，法律人体认到了法律的作用，感受到了自身工作的高尚意趣，并能激发他们提升自身法律素质的愿望。法官心证和判决理由的公开使理由欠缺、逻辑错误、违背常情的裁判成为历史遗迹，叙事详尽、论证严密、情理法贯通将成为判决书的常态。当事人也会在这样的审判过程中体会到法官和法律的公正，以信任和尊敬为判决的服从和执行打下牢靠的基础。这种真实的感受会随着审判参与者的社会活动和媒介的报道不断传播，引导公众形成对法律、司法的信赖情感，体会到法律、司法是一种真实的正义源泉。也正是在司法公开的基础上，日积月累、潜移默化的感化效应才能逐渐发生，司法公信才能逐渐孕育。

(四)校准司法改革

“历史经验反复证明，理论上很完美的制度并不一定可以付诸实施，而行之有效的制度却未必是事先设计好的”［5］。20 多年的司法改革印证了这一点。司法改革在向纵深推进的过程中虽然取得了相当大的成就，但同时也存在着不适应民众对司法快速增长的需求、民众对法院及司法改革的满意度并未相应提高、各项改革措施的科学性有待实践检验等问题，一些改革举措甚至原地转圈，浪费大量的人力、物力、财力。其实这不奇怪，改革常常自上而下地发动的，而任何人的理性都是有限的，决策者也是如此。公共部门决策层的理性具有科层制形式理性的“工具主义”特征，从而形成某种程度上的对实质理性的漠视［6］。决策层自认为精良的改革设计很可能忽视了民众的真实需求。何况改革意味着改造自我、革除弊端，在涉及自身利益时，司法自身将面临逻辑上和实践中的困境。因此，决策层发动、主导的自上而下的司法改革，作为“初始推动力”具有不可替代的意义，但如果将其作为唯一的推动力，则在改革进程中必定遭遇严重的动力不足。因此有必要引进自下而上的改革动力［7］。司法全面深入地公开正是司法改革的转折点。“社会公众对于司法机关采取的各种名目繁多、词汇专业的改革措施并不感兴趣，他们关心的是这些措施将解决什么问题，给他们带来什么益处”［8］。司法改革由于司法公开，将获得来自民众的最直接的目标和动力。同时，司法公开也包括司法改革方案、举措的公开，司法改革方案也要接受公众舆论的评价、检阅，唯如此，走弯路、面子工程、政绩工程等才会有效得到避免。

三、司法公开的目标与内容

(一)司法公开制度改革的深化

公开性是我国《宪法》第125 条规定的司法审判工作的基本原则，三大诉讼法和《人民法院组织法》进一步从具体操作方面作了一些规定，但这些法律实施的成效难以尽如人意。司法公开是实现司法民主、保证司法廉洁、维护司法公正、培育司法公信的重要环节，因此它一直受到特别的重视。早在1980 年，人民法院就明确提出了审判公开的任务。1990 年，司法改革帷幕悄然拉开，1996 年，最高人民法院召开的“全国法院审判方式改革工作会议”明确提出审判方式改革要以公开审判为重心。1999 年，最高院颁布的第一个《人民法院五年改革纲要》确认“全面落实公开审判制度，进行审判方式改革”。1999 年3月8 日，最高院发布《关于严格执行公开审判制度的若干规定》。2004 年《人民法院第二个五年改革纲要(2009—2013)》要求加大司法公开制度改革的力度，提出“进一步落实依法公开审判原则，采取司法公开的新措施，确定案件运转过程中相关环节的公开范围和方式，为社会全面了解法院的职能、活动提供各种渠道，提高人民法院审判工作、执行工作和其他工作的透明度。”2009 年“第三个五年改革纲要”继续深化司法公开制度改革，要求“加强和完善审判与执行公开制度。继续推进审判和执行公开制度改革，增强裁判文书的说理性，提高司法的透明度，大力推动司法民主化进程。完善庭审旁听制度、规范庭审直播和转播。完善公开听证制度。研究建立裁判文书网上发布制度和执行案件信息的网上查询制度”。2014 年，《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》提出构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，要求完善审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台，完善庭审公开和减刑、假释、暂予监外执行公开制度，建立司法公开督导制度等。上述对司法的公开化的要求一脉相承，步步深入，凸显了司法公开制度改革在当前司法工作中的地位。

2009 年12 月，最高院印发《关于司法公开的六项规定》(以下简称《六项规定》)和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》，要求各级法院在立案、庭审、执行、听证、文书、审务六个环节做到全面公开，要妥善处理法院与媒体关系，保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。司法公开的内容越来越宽泛，《六项规定》还突破性地规定了一些新举措，如“审判委员会委员的基本情况应当公开，当事人依法有权申请回避”，如“通过便捷、有效的方式及时向社会公开关于法院工作的方针政策、各种规范性文件和审判指导意见以及非涉密司法统计数据及分析报告”，如“向社会和当事人公开违反规定程序过问案件的情况和人民法院接受监督的情况”。这些规定反映了司法全面深入公开的趋势。2013 年11 月，最高人民法院下发《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》(法发〔2013〕13 号)，对司法公开的具体形式、内容等作了详尽的规定。

(二)司法公开的新形式

实践中，人民法院也采取了许多卓有成效的公开措施。如20 世纪90 年代中，很多地方电视台就已尝试性开办过“法庭传真”或“现在开庭”栏目，公众好评如潮。1998 年7 月11 日，中央电视台首次现场直播了北京一中院审理的一起著作权侵权案。2003 年5 月，北京法院首次对“非典第一案”的庭审进行网上直播，多年下来，北京市法院网络直播庭审数占到全国一半以上。有的法院实行“法院开放日”制度，让民众走进法院，了解法官的工作和生活，促进民众对司法工作的了解与理解。有的法院向社会开放案件卷宗档案，方便公众学习法律、监督法院。有的法院，如河南、山东，巡回审判把法庭开到田间地头，整个庭审过程群众看得清清楚楚。不少法院加强了判决理由的公开，更加强调裁判文书说理。有的法院尝试公开合议庭少数意见，有的还增加“法官后语”、“寄语当事人”，有的要求法官对当事人判后释法答疑。更多的法院利用网络技术、多媒体技术等强化了立案、审判、流程管理、执行等过程中的信息供给，保障民众的知情权。目前，全国法院被执行人信息查询平台、全国多家案件庭审直播网已开通。移动终端技术也被应用到司法公开领域，许多法院开通了微信、微博公号，适时发布法院信息、审判信息。2013 年的“薄案”微博直播更是让司法公开跨上一个新的台阶。从2014 年1 月1 日起，全国各级人民法院的生效裁判文书已经开始陆续在裁判文书网公布，最高院计划将在三到五年内最终实现四级法院依法能够公开的裁判文书全部上网［9］。如此等等，不一而足。

(三)对司法公开的限制

法律规定，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或未成年人犯罪的案件等不予公开，但是，对司法公开的限制不应仅限于此。第一，对于当事人合意不公开的民事案件，“依程序主体权及程序选择权之法理，在不特别有害于公益之范围内，应允许当事人得合意选择不公开审理方式”［10］。第二，依照《民事诉讼法》第143 条，按照简易程序审理案件时，当事人双方可以同时到基层法院或其派出法庭请求处理，基层法院或其派出法庭可以当即处理。这固然与司法公开的要求不尽吻合，但显然于小额诉讼处理的便利、效率原则极为妥当，也与外国此类案件处理的通常做法一致。第三，法院所进行的诉讼调解，并不是人们通常所理解的行使审判权的方式，本质上它只是居中说合，为融洽氛围、保证调解质量，应尽量不公开［11］。

在司法公开措施的管理上也要注意其限制性。虽然现代司法制度在确立司法公开这项原则时，已经确认了为公众根本利益而对当事人个人权利的限制，但在具体落实这一原则时还是应当关注当事人的个人权利，将公开对个人权利的影响降到最低。如当事人对于在互联网上公开裁判文书提出异议并有正当理由的，人民法院可以决定不在互联网上发布。又如为保护裁判文书所涉及的公民、法人和其他组织的正当权利，应当对公开发布的裁判文书中的相关信息进行必要的技术处理。

四、司法公开的方式方法

(一)时机的把握

法院在推进司法公开工作时，应当注意一些理论上未形成通说、国际上未形成惯例的公开方式的审慎开展。试举一例，如合议庭、审判委员会讨论意见的公开问题。有观点认为，为了真正做到公开审判、监督审判，在判的环节也应公开，案件讨论意见应当全部公开，包括少数意见，在可能的情况下，讨论的过程也应公开。的确，这种观点在理论上有其道理，在境外也有例证。但我们知道，任何制度移植都有其适当的环境和时机，鉴于中国大陆法系的传统，笔者认为，在中国当前司法公信力及民众法律素养均不够高的情况下，作此选择只会更加扰乱判决书受众的思想，弊大于利。对于讨论案件过程，应以不公开为原则:第一，讨论的过程公开会影响成员自由表达意见，这也是暂不公开少数意见的必然前提;第二，这是世界各国的通例。

法院还要注意司法公开的举措是否能兼容于当前的司法环境，若不能兼容，不仅不能收到公开之效，反而会招致不必要的麻烦。

(二)尺度的控制

司法公开最终是一个实践问题，它必须遵循实务工作的客观规律;司法又是与社会大众、舆情民意联系密切的工作，司法公开的举措常常要考虑社会学、心理学、新闻学方面的问题，控制好尺度。如庭审直播的问题，对此《六项规定》中的规定并不详细，理论上有不同看法，国际上做法也不一致。事实上，一概允许直播或一概禁止直播都在理论上有滞碍，在实践中行不通，应当有选择地对一些案件进行直播。这些应从两个方面掌握，一是直播的案件存在公众关注度高、重大、典型、新型等中的至少一个特征;二是直播频度不能高，只有保持公众的新鲜感才能真正达到吸引公众收视、监督司法、教育公众的目的。有些案件不宜直播，包括:案情较为复杂、审判旷日持久的案件，是非一目了然、缺乏对抗性的案件，直播可能会影响案件的公正审理(如证人不愿出庭面对广大的电视观众等)，可能渲染暴力、色情或披露犯罪方法的案件，等等［12］。另外，司法政务活动应在多大范围内公开更要把握好，否则会适得其反。如法院院、庭领导很多时间都花在了参加党委、人大、政府的各种会议和活动上，花在了院、庭行政管理事务上，这些是否都要公开，公开的意义何在，都值得斟酌。

(三)配套措施的跟进

一是经济条件方面的配套。司法公开也需要物质载体、技术支持，因此各地法院应根据本地的经济发展程度、技术水平、民众需求等因素合理规划，推进司法公开。在推出每一项公开举措时，尤其是对公众作出承诺时，一定得将物质条件配齐配强，否则因客观条件限制推出的举措不能实施，同样会失去公众信任。

二是制度条件方面的配套，即对于该公开而不公开的行为应给予什么样的制裁，要加以明确。有一些事项是否应公开，公众最初并不知道，也不能决定。公共事务的处理者是最先知情的人，也是有决定权的人。公众不可能对他有事先的或即时的制约，关键就是事后给予作出错误决定的决定权人何种制裁，这是民主社会的本义。有了预设的制裁措施，有了制度保障，决定权人才能在面对存有顾虑的事项时，采取与大多数公众一致的理性来决策。

五、结语

英国有句古老的法谚:“正义不仅应当得到实现，而且还应该以人们看得见的方式得到实现。”(Justice must not only be done，but must be seen to be done)司法公开是当代中国最大的司法民主，人民法院的地位、性质、组织办法，法院院长、庭长、审判员的产生办法，人民陪审员制度等，都是我国司法民主的“定性”因素，而司法民主的“定量”因素，则体现在司法公开上［13］。司法全面深入公开是历史潮流，大势所趋，但司法公开并非目的，而是实现司法公正、提升司法公信的手段。确定司法公开的内容和程度应考虑司法规律、民众需求、当事人诉权及隐私保护、法院形象等因素，不能指望一蹴而就，要循序渐进。司法公开只有与大量的诉讼程序具体制度的落实、与公共机构统一的公开化改革有机配合才能真正发挥其功效，不应对司法公开的功能期待过高。司法运作中的非正式规则仍待公开或破除，先进的改革措施还需进一步具体明确并配置制裁措施保障落实。司法公开还要注重回应日益壮大的网络舆情。

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［9］李敏.信息时代的司法公开:三大平台建设 访最高人民法院司改办主任贺小荣［J］.中国审判，2014(1):26.

［10］邱联恭.程序制度机能论［M］.台北:三民书局，1996:243.

［11］刘敏.论司法公开的扩张与限制［J］.法学评论，2001(5):50.

［12］张泽涛.庭审应当选择性直播:与贺卫方先生商榷［J］.法学，2000(4):48.

［13］蒋惠岭.司法公开是最大的司法民主［N］.人民法院报，2010-01-14(03).