纪委自身监督的困境、原因及改进路径

张 科

（广东海洋大学 法学院，广东 湛江 524088）

当前，随着全国反腐行动广度和深度的不断推进，中国共产党纪律检查委员会（以下简称纪委）在反腐持久战中所起到的中流砥柱作用越来越明显。在纪委获得民众的赞许、支持的大背景下，社会上也出现了一些质疑纪委缺乏自身监督的声音。最近曝光的纪委干部尤其是高层纪委干部违纪违法的事件，更是把如何完善纪委自身监督这个问题暴露在世人面前。从习近平到王岐山，先后提出了“打铁还需自身硬”“信任不能代替监督”“一定要认真解决灯下黑的问题”等要求，这些都说明“灯下黑”在反腐高压态势下已经到了不得不解决的关口[1]。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约监督体系，增强监督合力和实效。纪委如何走出自身监督困境，是中国共产党必须直面、深思的课题。

一、纪委自身监督面临的困境

(一)纪委自身监督概述

纪委，又称纪检委，是“纪律检查委员会”的简称，属于中国共产党的纪律检查机关，不隶属于任何部门，但服从中共中央委员会领导。从纵向体系来看，中央纪律检查委员会由党的全国代表大会选举产生，并向中央委员会报告工作；党的地方各级纪律检查委员会由同级党的委员会代表大会选举产生，并向其报告工作；党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下开展工作。从横向设置来看，中纪委在中央纪委监察部机关内设机构总数和行政编制总数均保持不变的前提下对机构进行了整合，内设6个机构，包括将国家预防腐败局办公室、外事局整合为国际合作局，新设了3个内设机构：新设2个纪检监察室；新设纪检监察干部监督室[2]。中央纪委常委、中央编办主任张纪南表示，设立纪检监察干部监督室，加强和完善内部监督机制，形成了监督管理的闭合系统，在监督别人的同时，更加注重自身的监督，严格管理，正人先正己，用铁的纪律来打造过硬的队伍[3]。

(二)纪委自身监督陷入困境的体现

长期以来，对纪委官员的监督被认为存在“上级很难管，同级不好管，下级不敢管”的现象，而近年来随着反腐的深入，纪委干部本身违纪违法事件遭到曝光的逐渐增多，“谁来监管监管者”，成了公众的一个疑问[4]。这折射出在改革进入深水区和社会现象日渐复杂多变的背景下，纪委按照旧有模式推进反腐所面临的诸多困境。

1. 纪委自身监督在个别地区出现失灵局面

近年来曝光的一系列纪委干部违纪违法的行为令世人震惊，而且有不少案件，涉案时间跨度长，金额巨大，人员众多，其中还有不少纪检干部存在生活作风腐化问题，令公众对纪委干部的道德素质及其工作能力产生怀疑。如因受贿罪和巨额财产来源不明罪已经被执行死刑的曾锦春，于 1995年至2006年9月担任郴州市市委副书记、市纪委书记，掌控纪检权力11年，期间他还与前郴州市委书记李大伦形成违法犯罪窝案[5]。按照党章的规定，纪委受同级党委和上级纪委的双重监督，当纪委的主要负责人和同级党委负责人有违纪违法勾结时，纪委本身的监督力量非常微弱，几乎不能起到真正的纪律检查作用。

2. 纪委自身监督缺乏主动性和及时性

截至2015年5月，全国有4位担任过省纪委书记的官员因为腐败问题落马：一个是担任过广东、浙江两省省纪委书记的王华元，一个是四川的李崇禧，一个是山西的金道铭，还有一个是广东的朱明国。金道铭在被中纪委“双规”前已经在纪委系统工作长达18年。李崇禧在其任职期间曾经受到同级纪委的调查，但结果不了了之，直到2014年被中纪委调查，才最终落马。这些高级别纪委官员落马的起因一般有三个，一是群众的多年举报，二是涉及其他犯罪案件受到当事人的举报，三是公安、检察机关查处其他重大刑事案件时发现关联线索而被发现。这些高级别纪检干部被查处，除了证明中纪委有强大的反腐决心和反腐力度以外，也让公众深思：这些纪检高级干部在任期间所在地区的纪检监察工作为什么没有及时起到应有的监督作用？这些干部任职期间的纪检监察制度为什么会形同虚设？如果不是外部的力量多年长期的堆积和施压致使问题暴露，那么这些高级纪委干部的“双面纪检”违法犯罪行为是否会一直持续下去？

3. 公众向纪委举报违法违纪的热情有所下降

纪委作为专门负责查处违反党纪的部门，有工作人员不按照党的纪律开展工作，尤其是个别纪委干部还涉及严重违反刑法的行为，给纪委本身形象造成严重的伤害，间接影响了执政党的先进性作用。曾经有一段时间网络上各种举报领导官员违纪违法现象异常火爆，各种视频、照片、书证，再配上“不雅”“重磅”“独家”等字眼充斥网络，使网络着实成了举报官员干部的平台。这种不向专门受理违纪违法部门举报而向大众网络曝光的不正常现象，折射了部分公众对纪委自身监督不信任的心态。

4. 纪委自身监督的实践处于探索自发状态

《党章》第八章规定，纪委受同级党委和上级纪委的双重领导。但是，《党章》对纪委本身如何开展监督没有说明。《党内监督条例（试行）》（下简称《监督条例》）中也没有规定纪委自身监督的步骤、方法和程序。2014年，中纪委在机构改革中增设了纪检监察干部监督室，这个新的机构如何开展工作在相当长的一段时间内还处于探索阶段。随着腐败现象的多元化和复杂化，纪委如何按照科学、合理的程序进行自我监督，需要纪委边探索、边总结、边改进。

二、纪委自身监督困境的原因

(一)个别纪委干部道德败坏，滥用权力，违纪违法，抹黑纪委形象

社会心理稳定，即人心稳定，是衡量社会稳定的一个重要指标。执政党若要取得稳固的地位，有效地行使权力，一定要考虑公众的社会心理，因为权力的行使必须获得人们心理上的认可，如果社会公众不承认它，权力也就无从行使[6]62。2014年，我国有5位纪检系统高级官员落马，他们是山西省人大常委会原副主任金道铭、中科协原常务副主席申维辰、山西省监察厅原副厅长谢克敏、中央纪委第四纪检监察室主任魏健和广东省原纪委书记原政法委书记朱明国。这些高级别纪委干部的落马，抹黑了纪委长期以来树立的作风硬、手段强的正面形象，在一定时间内使公众降低了对纪委工作的预期值，尤其是长期在纪检政法系统工作的官员落马，对当地经济和社会氛围造成的负面影响有可能在相当长的一段时间内仍然存在。

(二)纪委自身监督缺乏可操作性规定

无论是《监督条例》，还是《党员纪律处分条例》，都着重强调纪委作为党的纪律检查机关对检查对象监督的权力、程序以及步骤，而对纪委自身监督如何开展并没有细化的、可操作性的规定。依据《党章》第43条的规定，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下工作，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下工作。在现实中，地方党委是各级地方政府的重大决策机关，很难专门和常态化地去监督同级纪委的工作；而由于实地掌握证据有限、违纪事实隐蔽、地方保护等原因的存在，上级纪委对下级纪委的监督往往不到位。《监督条例》第38条第2款规定，党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委。但是由于缺乏明确的程序性和实体性要求，这一规定在实践中实际处于一种虚化状态。《监督条例》第35条第2款规定，党的地方各级纪律检查委员会委员，有权对纪律检查委员会全体会议决议、决定在执行中存在的问题提出询问或质询。这一规定对提出询问或质询后的后续处理没有规定，即有关机关是否要做出回复不得而知。实际上，有关人员基本上不可能对领导自己的纪委做出的集体决定提出质疑，因为这也涉及提出异议的纪检委员自身权利的保障[7]。

(三)纪委行使纪律检查权缺乏专业技术层面的指导

随着腐败手段的隐蔽化、高科技化和金融化，纪委在以党的纪律标准审查核实问题案件时不能运用诸如刑事侦查中关于犯罪的数额、证据种类和标准来收集、保全证据，更不能采取如搜查、冻结、查封等专门的侦查措施。这会导致纪委自身监督工作在线索锁定、挖掘上丧失一定的良好时机，对于破获更有价值的案件没有起到及时的推动作用。纪委干部违法犯罪具有天然的隐蔽和反监督优势，这是个别地方纪委干部在落马前接受过若干次检查但都未能被及时发现和处理的原因之一。纪委的纪律检查权力与检察机关的检察权力在内容、程序上的区别和衔接问题，目前还没有具体的立法规定，这就造成了纪委在行使检查权力时缺乏细致的可操作性依据，从而使权力的行使容易走向弱化和滥用两个极端。

(四)纪委自身监督的理论研究薄弱，在舆论中容易处于被动地位

党纪对纪委行使监督权的规定越来越详细，这与对纪委监督检查权的长期深入研究有密切联系。但党内对纪委自身监督的权力性质、权力分配、自我监督程序等关键问题的理论研究尚很薄弱。因此，在当前高压反腐的大背景下，即使只是个别纪委干部出现了违纪违法现象，也会让一些媒体尤其是别有用心的外国媒体对纪委工作大加否定，混淆视听，扰乱人心。如对极个别被调查人员在“双规”期间死亡现象的报道中，众多的媒体以偏概全，把“双规”制度批评得一无是处。对此，纪委在舆论上鲜有进行辩解的声音，更缺少系统的理论和有力的数据进行反驳。2014年11月，《北京反腐败宣言》获得通过，APEC宣布建立反腐执法合作网络，在亚太开展追逃追赃等合作，携手打击跨境腐败行为；20国集团峰会也核准了《2015―2016年G20反腐败行动计划》，决定建立反腐败合作网络，要求成员国加强司法互助，返还腐败资产，拒绝为腐败官员提供避罪港等[8]。随着反腐国际网络的建立，负责国际追赃日常工作的中纪委国际合作局将面临更多国内外舆论的关注。

三、改进纪委自身监督的路径

(一)以高标准、严要求来考核纪委干部的素质

纪检干部作为党组织和党员行为合纪性的审查主体，首先要做到清正廉洁、克己奉公。因此，对于纪检干部，除了要加强其常态化的道德教育外，还要更加明确对其责任追究的及时性和严厉性。纪委干部对自己的权力与责任要有清晰和全面的认识。对个别纪委干部堕落的通报，要做到一分为二、客观全面，破除纪委干部道德神圣化的印象，避免公众心理对纪委干部违纪违法犯罪行为产生跳水式落差期待。在我国，预防性、养廉性制度措施长期缺乏，如财产申报制、社会舆论监督制度、公共权力的权限界定制度、交流回避等制度长期以来没有受到足够的重视，致使权力的行使得不到有效制约。为此，为加强对纪委干部的管理，在有条件的地区，我国可试行纪委干部上任、升职和离任三阶段的动态财产公开制，从向同级党委、上级纪委公开逐步扩展到向社会公开，让纪委干部监者自清的形象能够经得起考验。中央纪委应建立纪检人才库，实行纪检人才按照特长和工作业绩跨地区流动的工作机制，以降低纪委干部与长时间一起工作的同级党委人员共同违纪违法的可能性。同时，中央纪委可以参照最高人民法院成立法官学院和最高人民检察院成立检察官学院的做法，成立专门的纪检人员培训基地，对纪检人员进行专门、系统、全面的培训，不断提高纪检人员的综合素质。

(二)尽快出台自身监督的可操作性规定

纪委自身监督陷入不能明确回答“谁来管、管什么、怎么管”困境的根本原因，在于自身监督的可操作性依据不足。纪委要根据新的形势要求对自身监督工作进行梳理，明确监督的主体、步骤、程序、救济途径以及为追究涉及超越党的纪律、违反法律行为而与司法机关之间衔接的工作机制。纪委机构改革中新设立的纪检监察干部监督室是纪委进行自身监督改革的重要突破口。各地要以纪检监察干部监督室机构为载体，明确纪委监察干部监督的启动程序、调查程序、处分程序和救济程序，从而实现纪委自身监督规范化、制度化的要求。为此，纪委需要对自身监督的规范性制度以国家立法为基础进行及时修改和调整。

(三)要明晰纪委的权力定位与检察机关刑事查处权的界限和衔接

依据《党员纪律处分条例》第7条的规定，处理违反党纪的党组织和党员要遵循惩前毖后、治病救人的原则，实行惩戒与教育相结合的方针。按照我国《宪法》和《刑事诉讼法》的规定，检察院对于国家工作人员的职务犯罪行为具有合法的侦查和公诉权力。而纪委的纪律检查包括道德行为和职务行为两方面的内容。因此，对于党员干部涉及职务行为违法时，纪委应该积极主动地向检察院移交，以便检察院能够运用法律专门赋予的侦查手段对有关有价值的信息进行深挖，从而减少纪委干部权力寻租的可能。纪委在行使检查权的过程中也要注意以保障基本人权为目的的检查方式的运用，借鉴刑事诉讼中的侦查保障措施，对检查的过程进行录音录像。

(四)占领舆论宣传阵地，夯实理论研究基础

纪委作为党员干部的专门监督机关，是为党兴旺发达保驾护航的机构，应该是深得人民群众信任和支持的机构。纪委对民众进行机构设置公开、任职公开、工作依据公开，都是合法、合理的。尤其在互联网时代，如果纪委不通过正面的、正规的、官方的、权威的途径发布信息，谣言和谎言就容易占据舆论的上风。纪委自身监督要赢得公众的支持，前提是纪委自身要去神秘化，充分运用现代传媒，让公众了解纪委的工作，争取公众为纪委工作的推进提供有价值的线索以及有益的意见和建议。纪委甚至可以建立博物馆，让民众全方位了解纪委的发展历程、设立宗旨以及工作程序。作为党的专门研究机构以及社科院、高校、人民团体等机构也要重视纪委自身监督的理论和实证研究，在理论上、逻辑上、舆论上为纪委发展的方方面面提供先行支持。

(五)要适当引入外部监督

纪检对于重大案件尤其是涉及领导班子成员的案件，要适当向人大、政协、民主党派以及人民团体进行通报。这一方面有利于这些外部机关更直接、真实地了解纪委工作，另一方面也有助于这些外部机关及时发现纪委在处理案件中有可能出现的违法违纪行为。在一些特别重大的案件中，纪委可以考虑让律师有限介入。目前，法院系统正在不遗余力地推进省、市、区三级法院裁判书公开上网的工作机制，让当事人、公众对法院的审判工作有整体和直观的认识，检察系统也正在如火如荼地推进终结性文书上网工作。作为与检察院工作性质更为接近的纪委，为破除其在公众中的神秘色彩和公众对其缺乏监督的质疑，可以仿照法院、检察院的做法，逐步把办案的终结性文书发布在纪委内部网站上，并实现全国联网，以便受到纪委查处的当事人的律师在案件移送检察院侦查、审查起诉后，可以经过批准，对纪委做出的终结性文书和案卷进行查阅。

[1] 高明勇，孟亚旭．专家：解决纪委“灯下黑”问题要抛弃选择性执纪[N]．新京报，2014-05-28．

[2] 李宁凯，温如军．中纪委增监察室专“盯”金融[N]．南京晨报，2014-03-18．

[3] 中纪委解读新设纪检监察干部监督室：正人先正己[EB/OL]．(2014-04-15)[2015-01-03]．http://www.china news.com/fz/2014/04-15/6064749.shtml．

[4] 中纪委向内部腐败“动刀”传递强烈信号[EB/OL]．(2014-01-10)[2015-01-03]．http://cpc.people.com.cn/pinglun/n/2014/0510/c78779―24999735.html．

[5] 古洋斋．巨贪曾锦春创造了几个中国第一？[EB/OL]．(2008-04-28)[2015-05-04]．http://bbs1.people.com.cn/post Detail.do?id=85510307．

[6] 任建明，杜治洲．腐败与反腐败：理论、模型和方法[M]．北京：清华大学出版社，2009．

[7] 雷振华．纪委干部“辞职”折射反腐多重无奈[EB/OL]．(2015-06-05)[2015-06-10]．http://opinion.china.com.cn/opinion_59_131259.html．

[8] 课题组．反腐败力度空前，法治反腐应为常态[EB/OL]．(2015-01-08)[2015-03-25]．http://www.pishu.cn/psgd/215073.shtml．