欠发达地区农村服务型党组织建设研究——以四川省屏山县为例

中共宜宾市委党校课题组

（中共宜宾市委党校，四川 宜宾 644000）

党的十八大强调:“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。”［1］为全面了解农村服务型党组织的建设情况，课题组于2014 年7 月—10 月，先后8 次走访调研屏山县农村基层党服务型组织建设情况。分别走访了新市镇、龙华镇、清平彝族乡、屏边彝族乡、书楼镇、大乘镇6 个乡镇12 个行政村，共计发放调查问卷150 份，收回问卷137份，其中有效问卷120 份。期间，完成了原始数据的搜集和整理工作，并完成了课题的初稿。9 月—11 月先后与屏山县委组织部、扶贫移民局、发改局、民政局等职能部门以及上述6 个乡镇的党委书记进行了2 次座谈，最终形成该成果。

一、屏山县农村服务型党组织建设面临的困难

（一） 服务意识和自觉性不强

列宁认为：“只有相信人民的人，只有投入人民生气勃勃的创造力泉源中去的人，才能获得胜利并保持政权。”［2］毛泽东强调：“要得到群众的拥护么……那末，就得和群众在一起，就得去发动群众的积极性，就得关心群众的痛痒，就得真心实意地为群众谋利益，解决群众的生产和生活的问题，盐的问题，米的问题，房子的问题，衣的问题，生小孩的问题，解决群众的一切问题。”［3］全心全意为人民服务是我们党的宗旨，是我们党赢得革命胜利和推动中国特色社会主义事业发展的基础。根据调研，目前，屏山县大部分乡镇、村级党组织和农村党员干部对建设农村服务型党组织都比较重视，且有一定的措施，但也存在服务群众的自觉性、主动性不足，基层党组织战斗堡垒作用发挥不明显等问题。

课题组发放的问卷中，“村支两委会帮忙解决困难吗？”，认为“会主动帮忙”的村民49 人，占被访人数的40.83﹪；认为“口头关心但不行动”的村民41 人，占被访人数的34.17﹪；认为“反映无果”的村民30 人，占被访人数的25.00﹪。当问到“村支两委宣传、落实过什么扶贫惠农政策吗？”时，认为“清楚”的村民37 人，占被访人数的30.83﹪；认为“落实了一些”的村民54 人，占被访人数的45.00﹪；认为“不清楚”的村民29 人，占被访人数的24.17﹪。可见，有超过60%的被调查者在遇到困难的时候，村级基层党组织未能积极主动的给予服务。有接近70%的被调查者还不是完全清楚或享受到了当前农村相关的扶贫惠农政策，这说明农村基层党组织的相关宣传落实工作做得还不够深入。

（二） 服务能力不足，服务水平提升难

1.党员队伍构成不合理，战斗力弱。党员队伍是农村基层党组织的基础，是战斗堡垒作用发挥的关键。当前，屏山县农村基层党员存在年龄偏高、学历偏低等情况，截止2013 年底，屏山县共有农村党员合计4919 人。

从年龄构成看：35 岁及以下的党员722 人，占农村党员总人数的14.68﹪；36—45 岁的1124 人，占农村党员总人数的22.85﹪；46—55 岁的812 人，占农村党员总人数的16.51﹪；56 岁及以上的2261人，占农村党员总人数的45.96﹪，占屏山县农村党员人数的比例最高。

从学历构成看：初中及以下学历的党员人数为3858 人，占全部农村党员的绝大多数，达到了78.43﹪；高中、中技、中专学历的党员人数为752人，占全部农村党员的15.28﹪；大专及以上学历的党员人数为309 人，占全部农村党员的6.28﹪，大专及以上学历人数比例最低。

2.村党支部书记大多年龄偏高，学历偏低。“创建农村服务型基层党组织的核心是建设好班子，关键是选好配强党组织书记。”［4］村党支部书记是农村基层党组织的“领头雁”，在带领群众脱贫致富、服务群众方面，发挥着关键的作用。当前，屏山县村党支部书记存在年龄偏高、学历偏低等情况，直接制约服务能力和水平的提升。截止2013年底，屏山县共有建制村党支部（党总支、党委）书记总计253 人。

从年龄构成看：46—54 岁的书记人数最多，有111 人，占建制村党支部（党总支、党委） 书记总人数的23.87﹪；35 岁及以下的书记有25 人，占建制村党支部（党总支、党委） 书记总人数的9.88﹪。

从学历构成看：大专及以上学历的书记有24人，占建制村村党支部（党总支、党委） 书记总人数的9.49﹪；初中及以下的书记人数最多，有132人，占建制村村党支部（党总支、党委） 书记总人数的52.17﹪，低学历超过了总人数的一半。

3.农村基层党组织后继无人。欠发达地区特有的大量青壮年人口外出务工的现状，造成农村基层党组织后继无人的困境；流动党员的增多，也造成农村基层党组织战斗力薄弱。屏山县由于地处偏远山区，经济发展较为落后，青壮年也都基本外出务工，明显制约了农村基层党组织的发展和服务水平的提升。在我们的走访调研中，大部分的村庄中，常年外出务工的人员占村总人口的30%以上，有的村甚至超过了50%，如街基村。街基村全村1651人，外出务工的就有927 人，外出务工人员的比例高达56.15%。

（三） 服务资源缺乏

屏山县是国家级贫困县，地处乌蒙山区，交通不便、自然灾害频发，先天条件并不优越。目前，屏山县广大农村经济发展水平整体还比较低，同全面建成小康社会目标还有一定的差距。同时，资金和项目紧缺、产业发展起步晚、相关扶贫移民政策不完善等现实困难，成为屏山县农村服务型党组织建设过程中难以突破的瓶颈。如屏边彝族乡，地处屏山县边缘，距县城120 千米。至今，仍有部分少数民族群众居住在海拔800 米以上的山区，经济贫困，出行不便，生存环境恶劣。即便是搬迁到乡镇上，向家坝电站蓄水后，新市至火烧岩路段复建未完工，造成屏边唯一的外出通道受阻，出行也困难。其次，全乡资源虽然丰富，但是没有加工企业，不能给老百姓带来很好的收入。

（四） 民族地区的特殊困难

屏山县是少数民族聚居县，有彝族、苗族、蒙古族、藏族、回族、朝鲜族、侗族、满族、布依族、傣族、土家族等15 个少数民族，民族习惯、民俗还较完整。在农村服务型党组织建设过程中，还面临着复杂的民族关系，受到民族、民俗、民风等因素的影响和制约。同时，宗族势力的存在和影响，还在一定程度上存在。如在广大彝族聚居地，家支的号召力和影响力，往往超过了基层党组织，进一步加大了农村服务型党组织建设的难度。

如课题组调研的清平彝族乡，全乡辖10 个行政村，60 个村民小组（其中12 个彝族组），总人口8303 人，其中农业人口8109 人，非农业人口194人，少数民族人口1611 人。民族人口所占比重大，且大部分在农村，第一，大部分村民文化素质偏低，且学习气氛不浓厚，民族法制教育存在一定难度。第二，由于宗族意识较为强烈，家支的权威往往超过了村党组织。第三，由于是多民族地区，民族之间的纠纷也时有发生。

综上所述，屏山县农村基层服务型党组织建设还只是在起步阶段，农村基层党组织引领农村经济发展的作用还未充分发挥，服务于农民致富增收、改善民生等方面服务水平还较低。就走访调研的情况看，由于地处山区，第一，村民最强烈的诉求主要是道路通畅。修好了路，既解决了出行的难题，也为经济的发展奠定了基础。第二，项目和产业发展。村民迫切渴望找准一项适合当地具体情况的产业，希望组织能提供项目、资金、技术、人员等方面的支持。第三，迫切希望享受就医、上学等方面的公共服务。第四，因病致贫的问题仍然比较突出，农村社会保障机制亟待健全。因此，屏山县农村服务型党组织建设需要进一步的深入推进，不断探索，逐步提高。

二、欠发达地区加强农村服务型党组织建设的对策

（一） 强化服务意识，明确主体责任

第一，农村党组织的党员干部要转变以往那种管理群众的理念，树立起治理和服务的理念，把服务变成自觉行动。第二，要树立发展社会主义市场经济、带领群众致富奔小康的理念。第三，要树立学习的理念，不断学习新事物、新知识，努力跟上时代的步伐。第四，要坚持群众观点，认真研究新形势下群众工作的特点和规律，切实提高群众工作的本领，探索适应新形势做好群众工作的新途径新方法新机制。

（二） 发挥引领作用，强化主体建设

1.推进农村党组织负责人的年轻化、知识化和信息化。村党支部书记年轻化、知识化、信息化，将极大优化村党支部书记队伍，提升服务发展能力；为服务型党组织建设注入新鲜血液，不断增强农村服务型基层党组织的活力与希望。因此，欠发达地区应把选优配强村支书队伍作为服务型党组织建设的“牛鼻子”，采取回引、选派等方式，将政治素质好、带领能力强、服务能力强的优秀党员选任到村担任脱贫书记、爬坡书记、产业书记，发挥带头引领作用。

2.优化党支部及广大农村党员的年龄和知识结构。要把优化年龄和知识结构建设作为农村服务型党组织建设的主要内容。第一，在党员发展层面，农村基层党组织要把握年轻化、有文化、政治好、致富能力强、协调能力强几个原则。第二，在培养、选拔村党支部书记层面，要把握有坚定的理想信念、有全心全意为人民服务的价值追求、有强烈的责任心、热爱农村基层党建工作几个原则，注重从年轻党员中培养和选拔村党支部书记。第三，要主动创新农村基层党组织设置，优化村党支部书记任用路径，如允许村党支部书记跨村任职，从县级部门和乡镇机关党员干部中下派任职等。同时，要进一步强化村党支部书记后备人才培养，认真实施一村一名大学生计划。

3.确保合理的薪酬和政治待遇。要确保农村基层干部合理的薪酬和政治待遇。第一，要推广“定权责立规范，工作有合理待遇、干好有发展前途、退岗有一定保障”的“一定三有”经验，落实农村基层党组织工作保障激励机制，调动村干部工作的积极性。要完善村干部“基础职务工资+绩效补贴+集体经济创收激励”的结构补贴机制，积极向财政争取资金，进一步提高村干部的工资标准，切实解决村干部待遇偏低的问题。第二，要解决好村干部的政治待遇。在符合基本条件的前提下，优先推荐村干部担任各级党代表、人大代表和政协委员；对于表现好、工作突出的村干部，每年拿出一定名额，定向招考为乡镇公务员；优先安排村干部参加在职教育或技能培训，保证每名村干部集中培训或考察学习的机会。

（三） 着力技术水平提升，优化服务技术手段

1.构建网格化服务体系。第一，建立“片组户”民情联系网络。以“联系无遗漏、管理无盲点、服务无缝隙”为服务目标，在农村划出一个个片区，由村级党组织负责人任片长，村支部为基础，全体党员为主体，努力建立覆盖全体村民的基层党组织服务群众的民情联系网络。第二，合理划分片组。在县域的所有乡镇内，以50 到100 户左右划片，每个片区内再划分成若干个组。第三，细分责任。安排至少1 名乡镇、村干部负责每个片、组，且每月走访4 次及以上，到农户家中走访10 家及以上，并将这一工作纳入年终考核。党员结对联系，有条件的党员就近联系5 至10 户。第四，丰富服务形式。要把联系片组的乡镇、村干部、村党员的姓名、联系方式、服务内容、监督电话等，以民情联系卡的形式发放到每户每家。

2.切实加强组织领导，完善村级服务站点建设。第一，成立以村支部书记为组长的便民服务站领导小组，把便民服务工作列入重要议事日程和党风廉政建设的重要内容，同时将所需经费纳入财政预算，在各方面予以保证。第二，选派责任心强、业务能力精、熟悉政策法规、善做群众工作的干部直接从事服务站点服务工作，完善跟踪服务网络。严格规范管理便民服务站管理和服务制度，对服务承诺、受理事项、工作规程等做出明确规定，对工作流程、工作人员服务用语、各类台帐表册等予以规范并上墙公示；建立完善服务中心举报电话、监督邮箱、意见簿等。第三，坚持将村级服务站打造成为农村基层党组织和党员服务群众的新平台，以服务农村、服务群众为目标，为构建农村基层服务型党组织提供保障。

3.充分发挥信息技术的优势，创新服务型党组织的工作方式，不断增强服务功能。第一，要把现代信息技术与实际工作结合起来，充分利用“移动党校”、“干部e 校”、“农村现代远程教育中心”等形式开展培训工作。通过QQ、微博、微信、电话、短信等方式，提供党务、政务、生产、生活等方面的服务信息，逐步建立完善党务政务信息平台，推进农村基层党建的精细化管理。第二，加强与党员的交流。要充分利用手机“飞信”、“微信”等网络资源编发《手机报》，将会议精神发送基层党员、外出流动党员，做到学习全覆盖。针对基层群众实际需要，采取代理代办、上门服务、信息服务、应急服务、集中办公等灵活多样的服务方式，为群众提供便捷服务。

（四） 多方协调联动，配套相关资源

1.为工作开展配备必备的经费。欠发达地区基础设施普遍较差，经济发展较为落后，基层党组织又缺乏自主经济来源。如果没有争取到项目工程，就没有其它投入，仅靠3 万元的工作经费，对群众反映的修桥补路、救济救助、弱势群体帮扶（新农保、危房维修） 等诉求，均无力解决。为此，第一，建议上级财政加大对基层的投入。要充分考虑贫困山区县的县级财力因素，同时为村每年预算5—10 万的为民服务专项资金，真正让农村基层组织“有钱办事”。第二，上级党委、政府应每年召开联席会议，专题研究农村基层党组织经费保障问题，建立农村基层党建工作经费增长机制，以制度确保经费到位。第三，结合基层党组织的实际需求，按照集中力量办大事的原则，经费重点向资金相对困难的农村基层党组织倾斜，大力支持和鼓励基层党建创新、开展民生党建和品牌创建，提升组织活力，提高党员素质。第四，制定财务操作流程，实行分级审核管理。

2.统筹城乡党建工作经费，强化监督检查和跟踪问效。第一，按照城乡统筹经费项目管理规定和农村基层党组织党建工作的总体部署和工作需求，明确经费的投入重点，按照计划安排、时间进度和工作需要拨付给基层党组织。第二，村党组织统一安排党建工作经费。要建立基层党建工作经费专用账户，每年年初将党建工作专项经费全额拨付到党建经费专用账户，由村组织统一管理，实行分账核算，设置会计单独进行管理，设专人负责，严格执行财务管理和资金使用审批制度，确保专款专用。第三，健全农村党组织党建工作经费监察制度。要把党建工作专项经费落实和使用情况纳入年度党建工作考评，杜绝拖欠、截留、挪用现象的发生，对存在问题限期整改。上级组织部门和纪律检查部门对下拨的基层党建工作经费，要定期进行监督检查和跟踪问效，会同财政、审计等部门对各基层党组织党建工作经费使用进行专项审计，确保党建经费真正发挥实效。

3.优化设置方式，切实发挥基层党组织的战斗堡垒作用。根据农村经济社会结构的新变化，按照“有利于经济发展、有利于优化资源配置、有利于发挥党组织政治优势”的原则，优化村级党组织设置调整。第一，推行“村村联建”。根据农村经济规模化发展的客观现实，把地域相邻、产业相近的村划为一个片区，成立片区“党总支”，可以从几个村中选能人、优秀的人才，担任片区党总支的负责人。第二，建立“联合党总支”。根据农业经济产业化发展的客观需要，延伸农村基层党组织设置的领域，在专业协会、专业合作社中建立“联合党总支”，其负责人可以选举人员专门担任，也可以由合适的人员兼任。第三，建立“特殊党小组”。根据党员活动多样化的现实需要，在村辖范围较大、党员数量较多的党支部中，根据地域相连、从业相同、兴趣相近等因素，建立各类特色党小组。

（五） 统筹安排，精准扶贫，增强基层党组织的发展后劲

1.突破基础设施瓶颈，全面改善生产生活条件，为区域可持续发展提供基础保障。欠发达地区农村普遍面临着基础设施薄弱的制约，其中道路交通、给水设施和教育医疗用房等，是这些地区亟待解决的问题。从实际情况看，由于建设时执行的国家建筑标准较低，使用过程中又缺乏足够的维护成本，许多地区的基础设施开始陈旧老化。只有加大对欠发达地区基础设施建设的投入，提高建设标准，才能从根本上改变基础设施对欠发达地区经济和产业发展的制约。

2.综合规划区域扶贫开发战略，整合区域扶贫资源，实现精准扶贫。第一，成立扶贫开发工作领导小组，全面规划，统筹安排扶贫项目，集中审批各农村贫困区域的项目立项申请。第二，根据项目部署划拨各类资源，改变“项目围着资金走”的状况，建立“资金围绕项目走”的机制，提高扶贫资源的使用效率，发挥各项目的扶贫合力。

［1］中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定［M］.北京:人民出版社，2009:25.

［2］列宁全集:第33 卷［M］.北京:人民出版社，1990：57.

［3］毛泽东选集:第1 卷［M］.北京:人民出版社，1990:126.

［4］陆璐.新时期创建农村服务型基层党组织的困境及其化解［J］.理论与改革，2015（02）.