美军战时法律服务对我军实战化准备的启示

李 涛，席建平，张 辉

(军事交通学院政治部，天津300161)

现代战争的实践表明，战时法律服务已经以一种独立的作战样式，成为配合并贯穿于军事行动始终的战场软实力。世界各国军队，尤其是一些发达国家的军队，为适应现代战争需要，纷纷建立了战时法律服务制度，并在长期实践中得以发展和完善。其中，美军的一些成熟的做法为我军法律服务实战化准备提供了许多值得借鉴的经验。

1 美军战时法律服务的主要内容

现代战争既是军事力量的拼杀，又是一场无处不在的法理角逐。从近几场局部战争来看，美军军队律师以特殊的身份参与到各项具体军事行动任务中，为争取战场胜利发挥了不可替代的作用。

1.1 参与作战方案的制订、论证和审查

主要包括:在战前和军事行动中，就战争合法性问题提供法律意见;对作战决策进行法律风险分析、论证和评估;审查攻击目标、作战方法和使用武器是否符合《武装冲突法》的军事必要性、相称性、不必要损害性等基本原则;就有关行动涉及的国际法、外层空间法等提供咨询和服务，等等。例如，海湾战争中，美军在“沙漠盾牌”和“沙漠风暴”军事行动的每一阶段，都有法律专家向各级作战指挥部提供有关武装冲突法的意见或建议，特别是慎重审查打击目标清单，确保不违反美国所承担的武装冲突法义务。

1.2 参与对外宣传和筹划工作

随着国际法和战争法的发展运用，围绕战争的法理争夺表现得更加直接、激烈。海湾战争、科索沃战争、伊拉克战争开始前，美军军队律师大量引用联合国宪章、国际公约等法规文件，论证采取包括军事行动在内的一切必要手段的正义性、合法性，争取国际社会的理解与支持;随时收集敌方违反战争法的证据，及时揭露、反击敌方的欺骗性宣传，争取国际社会的理解与支持，迫使敌方陷于孤立和被动，从而使自己在政治上、军事上牢牢掌握主动权。

1.3 对参战人员进行战争法教育训练

美军军队律师对参战人员的战争法教育训练，有助于他们避免因不懂战争法而陷于被动，增强他们的战场自由度。1998年12月颁布的5100.77号国防部指令命令美军在各种武装冲突中，必须遵守战争法及其原则和精神［1］。战争法教育训练内容包括作战目标的选择和战术使用、俘虏和被拘留者、平民和私人财产、战争犯罪等多个方面。使参战人员明确什么样的行动符合战争法的规定，什么样的人员、标志、财产受战争法保护，什么样的武器和手段是禁止使用或受限制的。值得一提的是，美军的教育训练始终紧密联系实战中可能遇到的各种情况，甚至专门设置抗俘、被俘和对待俘虏的训练课目，教育参战人员解决不投降、抗俘与被俘后如何保障自己权利的问题。

1.4 直接参与战俘处理工作和处理战后事宜

战时，美军随军律师随部队行动，直接参与战俘管理工作，使战俘工作符合国际法和国际惯例。例如，2003年4月，美军律师们对在伊拉克南部关押营的7 300名伊拉克战俘通过听证来确定其确切身份，进而从法律上对伊拉克的战俘按照非战斗人员、伊拉克的士兵和编外武装人员3种身份分类以决定他们是否受到战争罪起诉［2］。战争结束后，军队律师协助部队依法恢复和维护战区秩序，协助解决军事补偿、战后优抚等事务。

2 美军战时法律服务有效性机制评析

实效性源于有效性机制的建构，美军战时法律服务之所以得以充分、有效实施，主要源于其战时法律服务体系中的有效机制。

2.1 不同层面的立法对军队律师的战场角色地位给予确认

军队律师在战场上的角色地位，主要是通过不同层次的立法给予确认的。1977年6月8日签订的《日内瓦公约关于保护国际武装冲突受难者的附加议定书》(第一附加议定书)第82条规定:“缔约各方无论何时，以及冲突各方在武装冲突时，应保证于必要时有法律顾问，使他们对各个公约和本议定书的适用以及就此问题发给武装部队适当指示，向相当等级的军事司令官提供意见。”［3］这一规定，进一步强化和延伸了军队律师参与军事行动的实效性和必要性，为适应现代战争需要而设置军队律师亦成为各国军队建设的共同规律。

美军战时法律服务工作的法律依据，除美陆军2001年修订的《对军事行动的法律支援》这一条令外，多数见于各种法律、法规特别是各军种制订的野战条令条例之中。1974年国防部专门发布指令，建立了军队实施战争法的统一程序，确定了军队律师可以参与军事行动计划的制订，并随时评估其合法性。1995年美军出台了《军事行动法》，通过法律形式进一步密切了高级军法参谋与司令员、战地指挥员之间的关系，规定指挥员行动前事必得到军法人员的建议，使军法参谋俨然“成为指挥员的右手”。根据2000年5月修订的美军第27－100号野战条令《军事行动中的法律支援》规定，军队律师有义务参与到关键的军事行动决策过程中，提前发现并在其影响司令部决策之前解决法律问题。《美军联合作战纲要》(2001年版)规定:“由于联合目标选择与打击程序涉及的国际法内容复杂，并且覆盖面广，各级司令部必须立即编配军队律师，以便在计划和实施演习及作战行动期间，有人提供武装冲突法方面的咨询意见。他们的及时参与，能提高目标选择与打击程序的质量，并能够防止可能出现的违犯国际法和国内法的现象。”［4］2002年1月美军颁布的《目标选择和打击联合条令》则规定，军队律师要就目标选择和打击工作中适用的国际和国内法律、武装冲突法以及其他与联合目标建议和决策过程相关的问题向联合部队司令提供咨询意见［5］。

通过立法形式对军队律师服务战场的角色地位进行确认，使其作为战斗的一员有责任运用自己的技巧和能量解决战斗中的法律与非法律问题，这既能在宏观上保证军队律师法律服务的价值被尊重、被认可，也在细节上使军队律师职能作用的发挥具有了可操作性，使之“影响”军事行动、但不“干扰”军事行动的内在平衡得以实现。

2.2 强化机构编制确保军队律师的法律服务功能得以实现

美军法律顾问机构即军法署系统，是美国国防机构重要组成部分。作为高级法律专家，国防部法律总顾问直属国防部长和首席副部长，同时兼任国防法律服务局局长，负责全军一切法律事务。陆、海、空3个军种部一般由部长办公厅、参谋部以及下属专业机构和一级司令部组成，法律顾问也是依照这一编制体系配备;在各军种部的参谋部下设军法队，主要包括现役和预备役的军事律师、法律顾问和法官，战时大量法律服务工作都由这支队伍去完成。美军目前共有1万多名现役和预备役的军队律师，分别效力于美国本土和海外的美军部队中［6］。

在战时法律服务人员的编配上，美军旅级以上作战部队都配置有专门的军法官。一个师的军法官大概为16～18名，分别供职于师战术指挥所(TACP)、师本部指挥所(MCP)、师后方指挥所(RCP)以及各战斗旅、陆航团等。他们在步兵的基本作战单位的旅一级，一般会以“旅作战法律小组”(BOLT)的建制出现。这个小组由1名军法官、1个高级的军法助理和3～5名分派到各营的法律专家组成，军法官是这个作战法律小组的领导。分派到各营的法律专家负责迅速处理前沿阵地的法律问题并及时向军法官汇报，还要收集基层官兵法律问题，做法律调查，遇到较为重大的法律问题则由军法官协调处理。这样确保了旅以及营级单位的任何行动都有足够的法律支持［7］。

2.3 大量的战场实践使军队律师的作用范围进一步明晰

美军的军队律师最初服务战争的价值并没有被充分关注，直到20世纪70年代越战期间，军队律师仍被置身于战争之外。虽然驻军，却无权看到作战计划和交战规则，更没有参与军事行动的决策过程，因此，向部队军事行动提供法律服务十分被动。80年代，美军出兵格林纳达和入侵巴拿马的两次战役中，军队律师在参与战斗计划与实施过程中，运用交战规则、武装冲突法、军事司法、国际法等为部队军事行动提供了充足的法律服务。90年代初的海湾战争，200多名军法官带领近2 000名随军律师深入战场一线，通过参与起草具体交战规则、对打击目标进行法律评判、建立军事法庭、签订战地合同等大量法律服务工作，将军队律师在现代战争中的作用发挥得淋漓尽致。运用国际法谴责伊军“人体盾牌战”、论证美军单方面实施海上拦截行动的合法性等案例，成为战场法律服务的经典案例。2002年1月，美军参谋长联席会议颁布的新的联合条令《目标选择与打击联合条令》中，专门在《国际法和目标选择和打击中的法律考虑》附录中，就军队律师在提高目标选择与打击程序的质量，防止出现违反国际法和战争法的可能等方面的贡献给予了肯定。2003年伊拉克战争中，美军约有103位军法官、62名随军律师战场效力，在实施法律威慑、法律打击、法律约束、法律防护，以及与英军建立联合军事司法系统、提供交战规则、监督战斗员遵守国家战争法、武装冲突法方面做了大量工作。

在大量的现代战争战场实践中，美军对军队律师的作用和价值逐步清晰化。2000年5月修订的FM27－100号野战条令正式将军法官和随军律师的作用归纳为4个功能，即军事法官功能、军人辩护律师功能、战争中“人道建议者”功能和官兵法律顾问的功能。事实上，军队律师对战场的法律服务范围已极大地获得拓展，甚至包括战前战争合法性论证与斡旋、战后被战区恢复重建中涉法问题、战争期间与盟军信息联络等等。

2.4 多样化的人才培养力求满足战场对法律服务的需求

美军战时军队律师是泛指随军处理战场法律问题的军官，主要包括军法官和其领导下的法律助手。作为主导力量的军法官，其人才储备主要通过3个途径:地方法律院校毕业生、民间律师的现役成员、少尉军衔以上且谋求接受全资助的法律教育计划教育的现役军官，他们本身是美国各州律师协会的成员，被允许开业。在以直接任命的方式进人军法官序列后，他们还需要接受进一步的专业法制教育。包括在第一任职岗位前到专门的军法官学校接受严格的课程培训;尉级军官晋升中(高)级职务必须参加美国律师协会唯一认可的军法官研究生课程;所有的军法官在其职业生涯中，都要参加法律继续教育，内容包括由军法参谋、军事审判官、地区和高级辩护律师实施的训练，以及民间的训练和美国陆军军官学校提供的训练。

值得一提的是，美军在军队律师专业能力上的要求是多门类、宽领域的。例如，在海湾战争中，美军专门成立了一支具有专业知识，且经过特殊训练的、专门从事战场信息搜集的队伍(即第199和第208军法署国际法分遣队)，该队伍主要由后备役人员组成，专门负责调查、收集和核实伊拉克违反国际法等战争犯罪行为证据。

3 对我军法律服务实战化准备的启示

3.1 按照实战化标准完善军队律师体制编制

2000年5月中央军委、总部做出决定，军队正式在集团军、师、旅3级部队政治机关编制军队律师。2003年12月修订的《中国人民解放军政治工作条例》把组织开展法律战作为军队战时政治工作的一项重要内容。2005年颁布的《中国人民解放军法律战纲要》36条明确规定了“加强法律战骨干队伍培训，提高谋划实施法律战的能力”“培养法律战专门人才，提供法律战专业咨询”。经过十几年的发展，全军法律顾问处已有450多个，军队律师2 000多名。但是，军队律师现有的体制编制并不能适应战场需要，其表现为在编配上存在一定程度的不合理性。一是军队律师统一编配在政治机关，平时对训练、演习、作战情况了解不多，不便于战时直接参战指挥;二是我军作战一般以团为单位，现代战争兵种部队的作用日益突出，而团级单位和兵种部队不编配军队律师，客观上造成了军队律师军事法律服务功能的弱化;三是各总部、军区、军兵种都有自成系统的律师管理体系，但缺乏对军队律师战时业务的宏观牵引与指导。

基于以上问题，必须尽快按照实战化标准，完善军队法律顾问制度，明确军队律师的地位、工作范围和职责，建立健全稳定军队律师队伍的机制。可借鉴外军律师从总部一级到营一级不等的编配模式，提高编制比例，使军队律师充实到作战一线;同时将军队律师统一编为文职干部或专业技术人才，放宽服役年龄限制，制订有关措施规定，严格控制军队律师流动，并在其调职晋级上给予政策扶持和倾斜以利于保留骨干和业务尖子;确定或建立全军战争法工作的专职管理部门，统一组织、引导、管理全军法律专职工作，从而满足未来战争的需要。

3.2 结合实战化模式淬炼军队律师作战本领

美军军队律师的业务能力是在大量的战场洗礼中淬炼形成的，相对而言，我军军队律师战时法律服务能力培养的当务之急是突出实战化训练模式，即向实案化设计聚焦，通过实战化检验生成实实在在的战斗力。

(1)“以考带学”夯实业务基础。针对当前部分军队律师对战时相关的法律知识掌握不全面，开展战时法律服务工作的方法不灵活、时机不贴近等情况，应结合学习和考试多种途径狠抓军队律师能力素质的提高。包括对国际法、交战规则、武装冲突法、军事司法、行政法、合同法、财税法、情报法等为部队作战和战后事务处理储备大量的业务知识。

(2)“以演带备”提升战场适应。即通过模拟演练带动实战化准备。演练应着眼战场可能遭遇的涉法情势，以作战方案牵引实战化训练，提升军队律师战场业务能力和适应能力。一是紧贴当前形势确定演练内容，围绕有效应对重大事变，把应急作战作为政治工作演练重点，将敌方法律战进攻与防御、一体化联合作战等渗透到演练的各个阶段、各个环节;二是紧贴使命任务筛选操演课目。针对各军兵种、各部队战场职能分工的不同，围绕部队主要作战任务的特定角色，战前、战中、战后3个特定阶段，作战过程中的应急特情处置等战场要素，拟制应急情况想定，进行战场法律预案演练，使法律服务工作在浓浓的硝烟味中，突出实战性、练出真本领。

3.3 根据实战化需求储备军队律师人才队伍

提供战时法律服务是一项政策性、专业性极强并贯穿于战争始终的军事实践活动，其效益首先取决于必须有一支精通国际法、特别是战争法方面的专门人才队伍作为组织保证。

从我军军队律师现有规模和质量上看，为多样化军事行动提供优质法律服务的缺口很大。一是现有的2 000多名律师，配备到旅团一级，规模小，整体数量不足，远远不能适应战时对法律服务的多层次需求;二是现有的军队律师知识结构单一，以军地高校法学教育和国家司法考试为基础，在国际公约和国际条约尤其是军事法、战争法、武装冲突法理论方面比较薄弱;三是一些单位军队律师工作长期由司法秘书、甚至保卫干事兼任，业务局限于法律咨询、法制教育等非诉讼类工作，服务层次不高、经验不足。

他山之石，可以攻玉。在法律服务人才队伍的储备方面，各国军队不尽相同，各具特色。除美军的多样化培养途径外，澳大利亚军队律师主要从社会律师中招募，同时从法律院校选择培养，类似于我国的国防生。英军军法署的法律顾问在身份上属于军队文职人员，律师协会成员;英海军军法署的律师甚至被允许同时兼任地方开业的高级律师;而效力于三军指挥部的军法顾问，必须是现役军官，并且是具备两年以上律师工作经验的英国律师协会会员。这些做法都为我们根据实战化需求加大军队律师储备打开了思路。

在人才培养方向上，要依托院校培养，结合在职培训、岗位锻炼等多种渠道，重点从法律战人才的功能角度出发，培养决策指挥型、参谋智囊型、研究开发型、执行任务型4类新型法律服务人才队伍，以适应未来军事斗争紧迫需求。

在人才队伍准备上，在战时现职律师力量不足的情况下，可以打破军队律师只能由现役军人担任的模式，通过招聘军队文职人员、聘请地方执业律师来部队兼职等方式，广纳优秀法律人才为部队服务。对于深入战场一线的非现役法律服务工作者，要给予等同于现役的抚恤优待待遇。军队高级法律顾问，可直接从全国军事法律专家中聘请，充实到三军总部或大战区司令部，担任军队高层领导的法律顾问工作。

［1］ 李国强.美军战争法教育训练评析［J］.西安政治学院学报，2006，19(4):69.

［2］ 赵秀敏，梁永胜.法律战视角下的军队律师［J］.空军航空大学学报，2009(2):68.

［3］ 徐连跃.军队律师在未来战争中大有作为［J］.长缨，2004(1):22.

［4］ 赵秀敏，梁永胜.法律战视角下的军队律师［J］.空军航空大学学报，2009(2):67.

［5］ 张祖庆，冷妹.法律顾问在一体化联合作战指挥中的作用［J］.军事经济学院学报，2012，19(1):47.

［6］ 总政治部联络部.美军政治性工作［M］.北京:解放军出版社，2009:330.

［7］ 刘如光，王芳.美军法律战的核心制度初探［C］//新形势下舆论战心理战法律战重大现实问题研讨会组委会.政治工作作战理论与实践.北京:解放军出版社，2005:610.