拉萨市农村公路发展现状与存在问题研究

丁志群

（江苏省交通工程建设局，江苏 南京 210004）

0 引言

2001年以前，拉萨市广大农牧区除109国道、318国道外，基本上没有黑色路，虽然拉萨市区位优势明显，但是尼木、林周两个县不通油路，油路通县率为71%；全市57个乡镇中，除临近国道的乡镇外，其余29乡镇不通油路，油路通乡率也只有49.12%，甚至个别乡镇不通等级公路，全市行政建制村尤其是村民小组的公路基本属于等外路、简易路、自然路。2001年中共中央、国务院召开第四次西藏工作座谈会，会议制定的优惠政策中提出“在完成青藏公路改造的基础上，重点整治川藏、滇藏和中尼等干线公路；有重点地建设区内公路连接线、旅游公路及农村公路。”国家制定和落实了一系列对西藏的特殊优惠政策，大幅增加了公路基础设施投入，全面实行了对西藏基础设施优先安排、倾斜支持的政策制度，为加快西藏交通事业的发展提供了强有力的政策支持，拉萨农村公路由此开始了史无前例的大规模建设。

1 拉萨市农村公路发展情况

1.1 拉萨市农村公路发展现状

自拉萨市2002年实施农村公路交通基础设施建设项目以来，农村公路建设工作稳步推进。拉萨市现有七县一区，共计65个乡镇、街道办事处，261个行政村、居民委员会。经过十几年的快速发展，截止2013年年底，拉萨市七县一区的65个乡镇（街道办事处）、225个建制村以及所有的自然村已全部实现了通达，其中65个乡镇（含8个街道办事处）已通油路，通畅率达100%；222个建制村(含35个居委会)已通油路，通畅率达85.4%。拉萨市农村公路总里程达到了约3971公里，通达、通畅率均居全区第一位。拉萨已初步形成“覆盖广泛、结构合理、干支协调、衔接顺畅”的市域公路网系统。

1.2 拉萨市农村公路发展的经济社会效益

农村公路的大规模建设，不仅有力地促进了拉萨农村经济社会的发展，也为社会主义新农村建设打下了坚实的基础。拉萨市农村公路建设服务农村经济社会发展主要体现在以下三个方面：

一是，促进了城乡统筹发展。在未实施农村公路建设之前，农民群众出行困难，严重影响广大农村地区居民的生产和生活。农村公路建设改造后，有效地解决了农村地区历史以来的“出行难”问题，使乡村与城镇的联系更加便捷、紧密，提高了农产品的运输效率，扩大了流通范围，推进了城乡一体化发展进程。

二是，激活了农村经济。农村交通通行条件的改善，增加了农民与外界的沟通机会和沟通范围，促进了信息流的顺畅流通，有效促进了农民群众思想观念的转变，对招商引资和产业开发起到重要作用；此外，农村公路交通条件的改善，对做强、做大高效农业，加快农村产业结构调整有重要作用；最后，出行条件的改善，保证了区域居民外出经商、务工的快捷、顺畅，增加了农村居民收入，激活了农村经济，促进了农村发展。

三是，加强了党群干群关系。农村公路工程作为党和国家解决“三农”问题的生动载体，被广大农民群众誉为“德政工程”，切实体现了党和国家对农村、对广大老百姓的关心，进一步密切了党群关系、干群关系，有利于改进党员干部的工作作风、巩固党在农村的领导地位，有利于塑造人民政府的良好形象，维护社会稳定。

2 拉萨市农村公路发展存在的问题

2.1 农村公路通行效能依然较差

虽然全市公路通车里程近年来有较大增长，但是仍有部分农村公路属于等外路、自然路、简易路，部分行政村公路通达情况较差，致使农牧民安全便捷出行困难。此外由于农村公路建设标准较低，抗灾能力差，遇到雨季，路面受损严重，通行能力降低，极大地影响了农牧民出行，阻碍了农副产品流通。

2.2 市域公路网架构未完全形成

目前拉萨市农村公路仍存在部分“断头路”，没有形成必要联网和循环，导致公路通行效能整体偏低，公路网的整体效益不能有效发挥。在遇到重大自然灾害出现交通阻断等问题时，公路的应急保通、迂回通行能力受到很大制约，交通中心的强大功效没有显现。

2.3 农村公路超载现象严重

由于拉萨市属富矿区，矿山企业运输矿石车辆多为大吨位车辆，在运输中超载现象严重，对农村公路的破坏现象严重。尤其是对桥梁、涵洞、路基、路面的破坏。部分农村公路路段不仅是省道，又是一条旅游公路，同时又是矿山企业运矿必经路段。受到超载车辆的影响，不断出现坑槽、路基沉降、路肩坍塌等公路病害，对农村公路造成了极大的破坏，影响了其通行能力。

2.4 农村公路养护机械缺乏

目前拉萨市达孜县、林周县、尼木县、当雄县、墨竹工卡县交通局已配备了六台装载机作为农村公路抢险保通机械，但仍有县区养护部门无一辆养护机械。在雨季，公路水毁造成的公路堵塞时，因无养护机械，人员无法及时清理，造成公路堵车时间延长。缺少养护机械直接影响了养护工作的有效开展，影响了养护进度及养护质量。

2.5 农村公路管养资金不足

由于农村公路的建设和养护资金基本来源于国家投入（以补助形式拨付养护费），而地方财政投入养护费用有限，使得建设和养护资金严重匮乏，使得超期服役的老路没有资金及时改造，增加了养护难度和养护成本，而资金的不足，也使得县乡公路的养护难以上台阶、上档次，仍然停留在季节性养护上，以手工为主的阶段，造成了部分县、乡公路路况下降，甚至个别路段出现了“失养”的情况，村道更是无人养护。此外，由于拉萨的地质地形及雨季集中的地理和自然因素，加之农村公路建设标准低，抗防灾能力弱，造成每年公路水（雪）毁灾害严重，损失较大。但目前农村公路无专项水（雪）毁资金来源，造成公路晴通雨阻的情况时有发生。

3 相关建议

3.1 科学编制发展规划，为决策提供依据

科学的发展规划是保障拉萨市农村公路乃至整个交通运输行业有序健康发展的基础。要充分认识到编制规划的重要性，在“十二五”的收尾之年，全面总结“十二五”期间拉萨整个交通发展的成效及存在的问题，分析研判“十三五”拉萨市交通运输和农村公路发展面临的形式，科学合理编制《拉萨市“十三五”交通发展规划》以及《拉萨市公路网发展规划》，认真研究新时期拉萨市农村公路发展的指导思想、基本原则及发展目标，确立农村公路建设在拉萨整个交通运输体系的地位和作用，加大力度解决“断头路”问题，构建合理的农村公路网络架构，用科学的发展规划为今后农村公路发展决策提供依据。

3.2 严抓项目建设过程，保证项目质量

藏区农村公路建设的特点是战线长、地域广、工作面广、工程量大、投资低，因此要求工程项目负责人必须对工程建设质量进行全过程监管，严格按照交通运输部《农村公路建设管理办法》对工程实施过程中的质量、进度、费用、安全生产及环境保护等方面进行全面管理。要做好宣传工作，提高公路施工人员的质量意识，规范其施工操作；要切实提高工程材料质量管理，择优选择采购人员，对采购环节严格把关，保证工程材料质量合格、可靠；要建立切合实际、行之有效的项目管理制度，符合项目施工组织方案；要加强项目现场跟踪监测，随时抽查一些易出现质量问题的项目，及时发现并解决存在的问题，将质量隐患消灭在襁褓之中。

3.3 加快公路管养体制改革，加强资金保障

由于拉萨全市海拔较高，气候条件恶劣，地形地势复杂等因素影响，仍采用简单的养护手段和拼体力的落后生产方式必须彻底改观，要积极引进养护机械设备，提高公路养护的机械化水平。必须加快公路养护机制的转换和管养体制的改革，强化全面养护管理工作，界定养护主体，明确管养责任，认真贯彻“建养并重、协调发展、深化改革、强化管理、提高质量、保证畅通”的指导方针，积极引入市场经济的竞争、激励、风险、制约机制，综合比较应用分类管养、分级管养、片区管理等模式，由公路养管依赖性向主动性转变，由突击性养护向经常性养护转变，由原始型养护向现代化养护转变，由干预型管理向依法治路转变。坚持建养并重，切实把公路养好、管好、用好。与此同时，应继续提高拉萨市农村公路养护经费标准，细化养护专项资金目录，抓紧配置养护专用机械，使农村公路真正有人养护，有钱养护。

3.4 加强路政执法，保障农村公路安全畅通

超限运输对农村公路的破坏已经成为了影响农村公路通畅的重大问题，因此，治理超载车辆应成为路政管理工作的重中之重，各级交通主管部门应当以维护路产、保护路权为宗旨，加强对公路的巡查力度，提高路政路产案件的查处力度，继续强化治超工作，遏制超载超限运输的现象。严格执法，文明执法，依法行政，重点整治超载超限运输损坏路面现象，保障农村公路安全畅通。

［1］刘春辉.路畅通百事成西藏农村公路建设成就回眸[J].交通建设与管理,2009,04:75-76.

［2］高琳,闫莹.农村公路养护管理问题研究[J].公路与汽运,2013,02:213-215.

［3］张兴宇.论西藏农村公路建设中如何加强工程质量管理[J].企业技术开发,2011,01:148-149.