关于推进新型城镇化改革的措施和思考

李罗娜

(长安大学建筑学院，陕西 西安 710018)

无论是在政治层面，经济层面，亦或者是我们比较了解的规划层面，城镇化一直是一个百谈不厌的热门话话题。从“十一五” “十二五”规划到展望“十三五”，从城市环境、城市景观到城市发展，城市化贯穿在我们身边的每一个角落。我们生活在城市里，成长在城市里，这个城市的一草一木，一静一动都影响着我们，那么我们作为一名城市的孩子，也有义务也有责任去了解这个城市，思考城市问题，为城市未来的发展进一点微薄之力。

1、目前城镇化面临的问题

城镇化的发展无疑需要进行用地的扩张来满足人口的需求，然而城市用地的扩张并没有为农村的迁移人口提供生活用地和基础设施用地。与此同时城市户籍制度还未得到解决，城市流动人口也无法获得基本的城市公共服务，因此无法实现永久性的迁移和完全城镇化。正因为如此，农民供为了规避未来的事业分线也不愿意放弃农村土地，出现了“一户多宅”“空心村”等现象。加之现有征地制度的不够完善使得农地征收时按征收土地原用途补偿，农民被排除在土地增值收益之外。那么如何公平分配土地增值收益问，如何解决流动人口住房和公公服务问题，从而促进农村现代化就成为了“新型城镇化”的核心问题。

2、推动新型城镇化改革的措施

首先户籍改革方案严重滞后于人口跨区流动的现实，需要推动户籍改革和配套服务问题。其次是为流动人口实现完全城镇化所采取的措施应该具有系统性和协调性。最后应进行纯农区土地制度的改革，提出农村土地有偿退出机制。根据对上述框架的深入总结与分析，笔者提出了四点主要内容，下面我们就来进行具体探讨。

2．1．推动以公共服务为主的户籍改革制度

国家在政治层面上已经意识到了，户籍制度是影响真正意义上城镇化的一个门槛。放开落条件并不意味着由于城乡户口所引起的公共服务的差异就会就此消失．就此提出了三点城市户籍应享有的基本公共服务:城市最低生活保障为主的社会救助服务，以经济适用房和廉租房为主的补贴性住房安排，以及流动人口子女的平等就学机会。对这三点进行深入思考，我们不难发觉，低保上的支出几乎可以忽略，因为流动人口通常都有就业。于是，解决流动人口住房问题以及其子女的平等就学机会就构成了流动人口举家迁移并实现市民化的基础条件。然而，尽管中央一直施加压力，但地方政府对于建设保障性住房的积极性仍然不高。其一是改革目标设定过于保守，其二是缺乏有效的配套改革措施。实际上，有效的配套改革措施不但可以促进户籍制度改革而且还可以在短期拉动经济的发展。

2．2以农村村土地制度改革为切入点推动新型城镇化

土地制度的改革是户籍制度改革的关键所在，有利于城市流动人口能够共享土地增值收益并实现永久性迁移。我们可以对“区段征收”的土地开发模式进行创新，让政府与原土地的权利人进行合作开发，从而使政府获得城市所需要的发展用地，而原土地的权利人以固定比例抵价地。

同时流动人口的住房及子女教育问题也可以运用上述思路，通过赋予人口流入地城市城郊村、城中村本地村民一定的土地开发权力，在保证土地国有化的前提下，原土地权利人上缴部分土地作为基础设施融资用地和公共事业用地，剩余土地进行出租建设开发，合法为流动人口提供短期住房。政府也可在这一过程中开发相关税费，利用这些税费和之前免费获得的土地来建设公立学校。

只要政策得当，短期内就会增加村民建设出租房的积极性，从而提升对国内过剩的钢筋、水泥、能源的需求。从长期看，低端劳动力的供给也可以拉动内需和经济增长。

2．3推动低效工业用地的再开发，化解地方债务

然而事实上，目前地方政府正负债累累，让地方政府去支持上述土地改革制度几乎是不可能的。那么如何为政府筹资呢?这就要把眼光放到了目前利用率低下的工业用地上，对它们进行集约化利用，通过节余土地来增加城市住房用地，为政府筹资。

首先政府可以给原制造企业预留一部分商、住用地，通过统一变更用地性质后再进行出让。其次是政府溢价回首一部分闲置工业，再统一收储出让。允许原用地商与开发商的直接市场化交易，而让政府从交易中获取增值税，从而改变城市政府垄断城市商、住用地的局面。

当然要实现上述改革，首先要严禁开发区进一步扩张，这样政府才会把眼光集中在存量工业的集约利用上。低效工业的重整转化将会为地方政府带来可观的收入，除了部分让利给企业以外，地方政府仍能获得土地出让金收入、土地增值税收入以及新增房地产开发税等。

2．4在纯农区重点推进农地整理及折抵建设用地指标并跨区交易

新型城镇化带来的内生经济增长动力将为转变经济发展方式带来契机，也有助于政府积累财力实现城市反哺农村、工业反哺农业。并且只有妥善地解决流动人口城市定居的问题，才能使其永久的退出农村承包的宅基地。

农地确权赋予了农民更完整的土地权利，有利于土地利用效率的提升。同时在农地整理的基础上进行确权，相当于把蛋糕做大再切分，这样不但有助于土地规模经营和农业生产力提高，而且还可以有效化解农民间的矛盾。村集体可以新增建设用地指标的收益对已在城市定居的流动人口的农村土地进行赎买，并无偿分配给农村流动人口，扩大其经营规模。这一举措兼顾了城市建设用地扩张和耕地保护，实现了城市化和农村现代化的同步推进。

3．思考

面对目前中国的城镇化进程中出现的大量问题，推进“新型城镇化“已经势在必行。目前虽然已经就新型城镇化的改革提出了户籍制度改革、土地制度改革等一系列做法。然而它是片面的，浅显的，城镇化是一个庞大的问题，无论是改革措施的更新还是制度实施的推进，都不可能一蹴而就的完成，它是一个漫长的过程，也许在未来几十年，甚至几百年才能得到解决，可它所能展望的未来无疑是美好的，动人的，是中国真正迈向经济、政治、文化发达的一个里程碑。