山地城市控制性详细规划编制模式的创新研究

程代君

(中国城市规划设计研究院西部分院，重庆 400000)

作为一个丘陵面积占据了国土面积约三分之二的国家，我国的山地城市在全国城市中占据了一半以上的比例。伴随着城市化的逐步发展，城市建筑业也在日益繁荣，在科学发展观与可持续发展观的思想指导下，如何实现山地土地的合理利用、确保山地城市的顺利建设，具有十分重要的现实意义。相比较平原城市而言，山地城市的地形起伏大、工程地质更为复杂，使得山地城市规划中面临了路网结构布局、布线选择等一系列问题，因此，实现山地城市的控制性详细规划的合理编制，是当下值得探究的重要课题。

一、控制性详细规划的产生和发展

在改革开放与社会主义市场经济体制逐步完善的背景下，我国在城市规划设计中结合以往规划经验以及美国区划、德国建造规划等先进规划理念的前提下逐步形成了一种新的规划形式，即控制性详细规划。纵观我国控制性详细规划的几十年的发展历程，大致可分为三个阶段:第一阶段是在排房形式的启发下得出以制约不合理、高密度的土地开发与盲目发展的管理依据，是形体设计转变为示意的一个过程;第二阶段是在相应的控制指标下对规划地块做出划分与赋值来进行管理控制，是形体示意走向指标指导的过程;第三阶段是通过文本、法规和图则的协调匹配下来对城市开发建设进行控制与指导，该阶段的控制性详细规划已具备了完整性与系统性。在控制性详细规划的发展过程中始终伴随着思想与技术的变化，控制性详细规划编制时必须确保这两个方面的有机统一，才能确保规划意义的真正实现。

二、控制性详细规划的理论与规划管理的联系

1.理论支持。控制性详细规划主要以行政管理学、经济学以及发现作为主要理论支撑。其中，行政管理学是一项研究国家行政有效管理体制及其重要规律的学科，明确了政府的职能，给属于政府管理活动的城市规划管理提供了理论支持;由于城市规划设计中涉及到了政府、开发商、公众等多方的合法利益以及行为博弈，因此经济学是其理论中必不可缺的重要内容;同时，城市规划的法治要求及其对制度环境基础的依赖性决定了在法学理论指导下建立起控制性详细规划相关的法规体系与决策机制是十分必要的。

2.与规划管理的联系。规划管理主要指的是提供具体开发项目的规划条件并对相关建设实行管理，又被称为规划控制。作为政府的重要职能，城市规划管理由相关管理者利用相应的管理手段来对管理对象做出规范，在确保合理分配、利用城市土地资源的基础上促进城市利益的提升。在我国的市场经济体制环境下，传统的修建性详细规划难以满足城市规划管理工作根据规划意图实现土地的合理使用、环境的科学控制、建设的健康发展这一最终目标的要求，作为规划管理工作的重要依据，有条例的规范化控制性详细规划在为开发建设与开发行为规范提供指导的同时给规划、实施、管理间的有机衔接提供了有效的手段。

三、山地城市实施控制性详细规划的要点与重要性

在进行城市控制性详细规划编制时需要遵循安全第一、尊重自然、方便实施、节约用地的原则。而山地城市的控制性详细规划在遵循以上原则之外，还需区别于平原城市的控制性详细规划，考虑到山地区域的自然景色较为优美且具有十分鲜明的山地区域特色，在规划时应当因地制宜，对这些山地特色进行合理的突出。另外，山地的地形分隔使得山地城市的建设用地较为零散，在规划时还要运用拓展思维来对用地供给规模进行合理的控制，给后续建设留下充足的空间。在山地城市的控制性详细规划确定时必须强化对山地地形的分析，在因地制宜原则下对道路的路网进行确定，并在考虑山地具体情况的基础上确定控制的各项指标。

城市规划是政府的一项关键性公共政策，在城市规划过程中需实现政府对城市土地资源的合理调节与控制，给城乡发展建设提供正确的指导，在维护社会公平的基础上对公共利益与安全做出保障。山地城市的控制性详细规划为山地城市的建设与发展提供了指导，对于促进城市空间资源的合理利用、发挥山地城市的社会功能等都具有十分重大的意义。

四、山地城市控制性详细规划的现状和问题

(一)山地城市控制性详细规划的现状

作为一个多山地的国家，我国的山地面积占据了国土面积的50%以上，很多城市出于地理条件也建立于山地之上。独特的山地风貌使得山地城市相比较平原城市而言具有自然景观丰富多样、地域特色十分鲜明等建设特征。同时由于山地地区的自然生态条件相对比较脆弱和敏感，一些滑坡、崩塌和泥石流等灾害往往频繁发生，且山地城市由于地面比较崎岖，存在着交通不方便的问题，在加大了山地城市施工难度的同时也增加了施工的成本。受到地形崎岖、地貌复杂等因素的影响山地城市的规划区用地通常都被山脉、河流分隔为各个小组团，使得我国山地城市的道路交通规划设计具有以下四个特点:

1.路网的结构、布局十分复杂，道路的选线工作面临很大的挑战，在布线时大多采用曲线元素，受山地高度差的影响，山地城市的道路纵坡大且一些较大的坡具有很长的坡段长度，道路平面、纵断面的组合难度十分高。

2.山地城市的施工建设涉及到的专业非常多，包括结构、桥梁、排水等各个专业，且专业性要求高，技术之间的相互协调工作复杂，工作量大。

3.地形条件给山地城市的道路规划、土地利用间的统一协调带来了极大的困难，在进行道路规划的过程中必须对道路怎样做好场地平整、地块开口位置的合理确定、道路和地块间高差的科学确定等地块服务给予充分的考虑。

4.山地城市的道路规划对建设造价具有很大影响。一方面，受到山地城市道路土石方工程与桥隧挡墙构筑物数量大的影响，工程需要投入较高的资金;另一方面，道路规划的合理与否对地块土地后续的整治成本高低产生了关键性影响。

(二)山地城市控制性详细规划中存在的问题

常规的由某一家规划公司承担道路交通规划等全部规划编制工作的控制性详细规则编制模式在应用到山地城市中时具有注重规划、忽略道路的思想问题，在编制时往往过于看重规划工作而未对道路交通的重要性给予足够的关注，采用与平原城市的相同道路规划办法忽视了山地城市道路的实际情况，难以对道路规划的重难点做好准确的把握。同时常规控规编制模式对山地城市的设计经验不足，使得规划中平原思路大大多过了山地特色建设，且工具的不完备也造成了定性分析多于定量分析的现象。此外，常规控规编制模式对山地道路缺少深入的规划与方案的比较分析，技术可行性低、实施的困难大、建设中不必要的资金浪费多，规划的变动多且矛盾频繁出现，很难实现有效的协调。种种这些对山地环境的不尊重现象使得山地城市控制性详细规划中存在着诸多问题。这些问题主要表现为:

1.山地地形的复杂性易引发冲沟、滑坡等一系列自然灾害，控制性详细规划中缺乏对自然灾害的全面分析使得其防灾措施不完善。

2.山地城市区域具有生态敏感性与脆弱性，而在山地城市的控制性详细规划中忽视了该特性，缺乏对山地城市生态价值的正确认识，在规划过程中对生态平衡、环境保护的重视度不足，导致了山地城市环境的恶化。

3.片面追求图面效果而忽视了对山地特色的体现，很多山地城市的控制性详细规划利用平原城市的规划方法所创造出的空间序列结构过于严谨，缺乏山地特色。

4.缺少对山地情况的全面考虑，使得实施的效果不佳。在对山地容积率等控制指标进行确定时沿用了平原城市指标，对山地的实际人口密度、经济条件等欠考虑，无法给山地城市建设提供合理的指导。

五、山地城市控制性详细规划的应用(重庆某山地城市为例)

(一)概况

作为重庆市的重要外围园区，重庆市某工业园区位于重庆主城区的北部与北碚区东南部，西靠中梁山且其他三面临嘉陵江，具有非常丰富飞自然景观，地质灾害少、结构好，是重庆市主城区北上战略当中的主要拓展区。该工业园区的规划人口为50万人，总规划用地面积近50km2。规划区域中建设用地的海拔基本保持在250m-400m 的范围内，地形具有很大的起伏，且临近嘉陵江的区域内有多条小溪与沟渠等，山地地貌特征十分典型。

(二)编制模式

1.新模式的编制。山地城市的控制性详细规划以规划编制、审批和实施为主要内容，在规划编制中以减小土地整治、规划区域中各基础设施的造价、实现土地利用性质的合理规划、确保土地价值的充分发挥、促进控制性详细规划质量的提升作为重点任务，在对山地城市控制性详细规划进行实施时以防止对规划的频繁调整、尊重法律文件的效用、实现规划管理质量与效率的全面提高作为核心目标。重庆市规划局在全面贯彻、落实科学发展观的要求指导下在不断的探索中对山地城市的控制性详细规划的编制模式做出完善与创新，积极打破传统模式尝试新的编制模式，在编制中极大地吸纳了规划设计经验丰富的一些专业道路设计单位与人才，利用道路工程设计方法、软件等在工程方案设计深度的要求下编制出了山地城市的道路交通专项规划，在探索中创新了山地城市控制性详细规划编制的模式。

2.规划的工作内容。道路交通专业参与分析、收集经济、社会等多方面的基础信息并同相关主管部门做好交流与配合，对规划功能、定位等进行明确;综合考虑区域地形特征、交通条件、规划成果、城市结构与布局以及城市规划专业知识对山地城市的路网结构进行拟定;在分析建筑规模、空间布局等基础上建立起交通的相应分析模型来对交通需求进行分析、对交通量进行合理预测、对路网结构进行复核与调整，并做好公交线路的规划和公交停车港、站场、设施的布置;利用专业软件优化道路的平面与纵断面线形，包括比选局部方案与立交方案、道路交通的一体化设计、设计道路纵断面拉坡与道路竖向的优化、优化排水系统的设计等，并利用三维透视检查法对平纵线形的组合进行动态检查。

(三)特点

1.突破了传统的主观判断与定性分析的交通分析、预测方法，宏观交通预测模型软件、中观交通分析模型软件的应用提高了预测的准确性，给方案确定、路网优化等创造了良好的科技支持。

2.突破了传统模式中依据道路交叉口中心标高、距离来对纵坡进行计算、控制的局限，根据工程设计方案来深度完成平面、竖向的规划，确保道路的坡长等各项指标符合相应的规范，解决了规划难实施的不足。

3.传统模式中存在着立交规划规模不合理、地形地貌缺少有机结合、经济效益差、土地资源浪费等问题，新模式中在分析相交道路等级、流量、地形条件等因素的基础上来对立交规模、形式等做出确定，更加合理、经济。

4.改变了传统规划模式中对道路沿线地块的使用缺乏考虑的情况，依照沿线场地的具体情况对道路设计标高进行科学的调整，确保了平场、道路竖向设计之间的协调与土石方挖坑、填坑间的综合平衡，促使了建设成本的进一步减小。

5.在新模式的山地城市规划设计中提高了对业主意见的重视度，在准确把握业主的想法后向业主提供平整场地、建设进行时间顺序等建议，提高了开发建设的科学性。

六、讨论

2020年前重庆市该工业园区的用地面积为30km2左右，包括了7 个标准分区，由各研究院共同参与编制的山地城市控制性详细规划在通过专家评审、政府批准后开始实施。目前该工业园区的道路基础设施建设正处于高峰期，区域中所规划的约100km 的快速路、城市主干路与次干路中完成设计并办理好规划手续的高达百分之七十，其中约一半左右的道路已建设或已投入使用，并且在实施过程中未出现道路设计原因而引起控制性详细规则更改的情况，获得了显著的成效。该工业园区的具体实践证明，道路设计单位参与编制这一新模式下所确定的山地城市控制性详细规划具有很高的可行性，可以进行大力的推广与普及。

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