城镇低效用地再开发问题及对策分析

熊秋兰 赵雪梅 孙静雯

(成都理工大学旅游与城乡规划学院，四川 成都 610059)

引言

2013年4月，国土资源部印发《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》，确定在国内十个省 (区、市)开展城镇低效用地再开发试点，通过试点以完善土地利用政策和土地管理机制，达到优化土地利用结构，转变经济发展模式，提高土地资源利用率和其对社会发展的保障力的目的。

一、城镇低效利用土地

城镇低效利用土地一般指土地的很多方面没有达到预期要求，且利用空间还有待提高和调节的城镇建设用地;具体包括土地用途、它的投资力度以及人均建设用地面积等多方面。同时，低效用地还包括大小城市和村镇中布局不规范、未得到充分利用，且用途不合理的低效率建设用地。在城市建设之初，一些遗留问题和通过降低土地成本来吸引外资以及不合理的城镇规划都可能造成城镇现存的低效建设用地［1］。

根据国土资源部的相关要求，城镇低效用地具体可以分为几类。它们包括国家产业政策明令禁止的和淘汰类的产业用地，没有达到国家安全生产标准和环境保护要求的用地，“退二进三”产业用地，未能规范化的布局和设施落后的建设用地以及在城镇规划中明确需要改造的城镇、厂矿和城中村等［2］。

二、城镇低效用地再开发的前提背景

不管是城市还是村镇，其经济发展和它的生活生存环境密切相关，环境的好坏直接关系着城镇的文明与进步，城市环境是城市的脸，千疮百孔、脏、乱、差，总是让人不忍直视。城市环境，是城市化进程中的关键因素，而有着美丽优雅的城市环境，就像拿着一把通向成功与发达的钥匙，而城镇低效用地正是影响城市环境，阻碍城镇发展的首要因素，因此城镇低效用地再开发是一项刻不容缓的工作。

近年来，城镇化水平提升的同时土地利用效率却在不断下降。工业化和城镇化的快速推进使得城镇土地低效、粗放利用现象不断加剧，部分地区土地资源浪费现象相当严重，使我国工业用地平均产出率远远落后于发达国家。据国家土地督察系统在2011年例行督察中发现，其中43个城市中就有918个项目存在土地闲置和浪费现象，涉及面积达8．84万亩。一些地区土地闲置现象大量存在且不能得到有效处理和安置，导致土地资源的浪费。同时，有些建成的城市结构并不合理导致城市结构的紊乱并降低了城市居民的生活质量［3］。

制度上的复杂性导致我们需要用更大的政策创新来提高利用效率。我国地大物广，土地有复杂性，使得我国国有土地和集体土地在过去几十年“摊大饼”式的城市化进程中，混杂纠结在一起，从而形成了各种大小不一的城中村;在工业升级和改造过程中大量淘汰的产业用地和“退二进三”用地没有得到很好的开发和利用。土地蕴含的丰厚利益使得土地所有者，各自追求小集体的利益而非全社会的利益最大化。这就要求我们的政府在摸清土地现状的基础上，制定合理的土地利用

三、城镇低效用地再开发意义

(一)推进节约集约用地，缓解用地供需矛盾

改革开放的不断推进使我国在经济社会发展方面取得了一系列非凡成绩的同时也导致了庞大的资源耗费和牺牲环境的惨痛代价，并导致生态环境日益恶化，资源过度消耗等问题。目前，随着我国经济长时间快速而平稳的发展趋势，加大了我国对建设用地的需求;再者，国家土地资源的不合理规划也导致了土地供需矛盾的加剧和恶化。时下，建设用地规模正在以快速的步伐超过或接近土地利用总体规划确定的2020年控制规模。许多城市的土地资源开发强度远远超过了30%，例如珠三角以及长三角地区，这个现象严重地威胁到区域生态环境和社会的可持续发展。目前只有通过严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，开展城镇低效用地的二次开发，才能有利于改变城镇低效和闲置用地的处置力度，增加土地供给，提高土地利用率和提高集约节约用地［4］。

(二)促进产业结构调整升级，实现经济发展方式转变

据十八大报告，我国的经济结构转型和发展方式转变取得了一定成效。但由于我国旧城区存在大量城镇低效用地，迫切的需要对这些低效厂房用地进行改造，裁掉一些低效益，大能耗的企业，对于一些高新企业项目要积极引入，并积极推进和优化升级产业结构，以达到产业的高效集聚。对于城镇低效用地来说，我们希望通过对它的再开发规划与实施调控手段，采取新的土地方针政策来保证经济稳中求进的发展，同时引导经济发展改变方式、调整和升级产业结构，并对落后产业相关配套土地资源进行整理和优化，使其不仅达到节能和环保的目的，而且在此基础上进一步提高土地资源利用效率，优化城镇空间布局。

(三)加快城镇更新，改善人居环境

针对城市建设发展中形成的“城中村”和布局杂乱的落后旧城区，进行综合整治、功能完善或拆除重建，以达到提升城市整体形象和提高人居生活环境的目的。由于城镇低效用地的存在，致使城镇建设用地无法实现功能与效益的良性循环，无法取得最大最优的经济、社会和生态效益。而在城镇建设用地资源日益紧缺的前提下，城镇低效建设用地再开发，在提高城镇建设用地的利用潜力的同时，不仅促进了城市经济的快速发展，而且提升了城镇功能和优化了城镇空间布局，改善了人居环境［5］。

四、城镇低效用地再开发可能遇到的问题及对策分析

(一)用地权属存在历史遗留问题、相关政策制度亟待完善

目前，城镇低效用地存在很多历史遗留问题，而且大部分还涉及到混合产权以及一户多宅，但在现有的土地相关政策中，对这些问题还没有严格限定。时下大部分城镇低效用地再开发和改造的过程中，大量不合法建筑以及不明土地产权的复杂性等问题的存在，增加了城镇低效用地再开发利用的难度。而且，对此类违法违章建筑、住房的改造和拆迁，没有明确的法律规范和指导意见。目前时期，迫切的需要土地管理制度的改革和创新来针对性的解决这部分需要再开发和改造的城镇低效用地涉及的产权问题。同时国家也急需制定相关法律政策和指导意见来明确历史遗留用地问题的处理办法、时间界限、用地手续，确保整个过程的顺利有效的进行，因此，研究和编制新的土地政策来解决城镇低效用地和历史遗留用地手续确权的问题是土地管理制度必不可少的重要环节［6］［7］。

(二)城镇低效用地交易不够规范，急需制定有关支持政策，确保再开发的合法性

在目前的城镇低效用地交易市场中，存在着各种矛盾问题和现象，例如，对于改造方案的成本计算上不一定能科学地估算，二对于改造企业的选择也不能做到合法、公开、透明化，对于公共利益与改造主体利益的平衡上很难同时兼顾等。因此，基于城镇低效用地利用的特点，构建一套符合城镇低效用地交易规律的科学政策体系的工作迫在眉睫，以此来达到城镇低效用地市场交易的公开、公平、公正的目的，并确保选择和引入实力强、信誉高、有社会责任感的合作公司，按照城乡规划和平衡公共利益与改造主体利益的要求，提高权属人参与改造的积极性，以保证城镇低效用地的再开发活动的顺利开展［8］。

(三)拆迁、安置、补偿涉及矛盾诸多，均衡各方利益

在城镇低效用地再开发的实践过程中，涉及诸多矛盾，首先是安置方式，无论是就近安置还是异地安置，房源的有效供给无疑是拆迁成功的首要条件;其次，规定补偿价值标准和补偿总量的基础是拆迁补偿房屋的权属属性和建筑属性的认定;三，补偿原则的问题，主要矛盾集中在标准的客观性和人的主观性上，表现在个别被拆迁户的期望值过高与客观现实相悖、确定标准以后在执行上的统一性和个别特殊案例之间的差异性的矛盾;四，拆迁房屋产权的问题，产权不明确，或是无法联系到产权人，或是多个产权人意见不统一等都加大了方案落实的阻力。因此，建立拆迁安置补偿的和谐民主参与的协调机制，组建拆迁安置补偿协调委员会势在必行，并打算经过多轮协商调节，最终找到一个利益平衡点，使拆迁安置补偿顺利推进［5］。

同时，在城镇低效用地改造过程中，规划利益分配失调也是一个大问题。首先可能存在城市功能布局和生态环境压力的问题;其二，还未建立保障性住房配建的硬性标准以及保障性住房的比例还没有得到硬性规定，这使得保障性住房科学配比建设不能与城镇低效用地改造建设同时进行;三，没有顾及到需要改造的区域内的非户籍人口和城市租房居住的流动人口的后续住房问题，而此类非户籍常住人口、外来租住人口数量较多，改造时，若未能对这类问题考虑全面，将会给后续的社会管理带来严重的不稳定因素;四，二次开发中关于原土地权属人、开发商、政府这三者之间的利益分配失衡问题，所以，应根据城镇低效土地交易市场的规律，构建科学合理的改造利益分配机制，兼顾市场核心主体的合理利益与原土地权属人的合法权益，并确保公共利益不受损失，实现三者之间的利益平衡［5］。

(四)完善保障措施

首先，城镇低效用地再开发，是一个过程，也是一个新的规划，它需要一个完整的工作实施方案，严格的工作程序和完善的监管部门监管措施。随时掌握再开发过程中的实况，了解进度，确保开发过程中每一个步都切实有效的进行。其次，由于再开发利用过程中可能遇见的诸多问题、矛盾、纠纷，因此，制定一套完善的防范风险的措施也是城镇低效用地再开发过程必不可少的工作。只有做好保障措施，才能使得改造工作安全顺利有效的进行。

五、小结

随着社会的发展，城市化进程的加快，在城镇建设用地指标越来越严格的前提下，盘活城镇低效用地确实是一个行之有效的办法。在某种程度上，城镇低效用地的再开发相对增加了城镇建设用地指标，对于城中村，废弃企业等的改造不仅改善了城镇环境，同时对促进城镇发展也起到了积极作用。为节约集约土地资源做出了贡献，确保了土地资源的有效利用，促进了人与自然的和谐相处和人类社会的健康可持续发展。

［1］闫旻，马鹰，许明．小城镇低效建设用地利用的原因及对策［J］．现代经济信息．2012(12)

［2］国土部力推城镇低效用地再开发优化土地利用结构［EB/OL］． (2013 －04 －26)．http://news．dichan．sina．com．cn/2013/04/26/710943．html

［3］《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》点评:城镇化非简单造城，土地利用率亟待提升 ［EB/OL］．(2013－04－22 )． http://cn． globalgeopark． org/fytt/distribution/6497．htm．

［4］罗海波．坚持节约集约用地 构建和谐人地关系 ［J］．浙江国土资源．2008(04)

［5］江奇，杨承志．盘活城镇存量低效用地——城镇化背景下土地制度改革的新路径［J］．中国房地产．2013(10)

［6］赖玉莹．城镇存量建设用地整治研究与应用［D］江西农业大学2013(05)

［7］唐健．城镇低效，用地再开发政策分析 ［J］．中国土地．2013(07)

［8］常江，冯姗姗，张先州，李锦．矿区工业废弃地再开发研究——以徐州夏桥井废弃地改造为例 ［J］．中国矿业．2007(06)