浅析WTO规则对农产品贸易的规制和不足

沈张歆

[摘 要]目前，世界各国政府都对农产品贸易高度干预，农产品贸易成为贸易体制中较为复杂和争议性的领域，农业问题在多边贸易谈判中具有较高敏感性。通过梳理WTO规则中GATT和《农业协议》对农产品贸易的规制，分析WTO农业贸易规则中市场准入方面的不平衡，国内支持上的不平衡，出口补贴的不平衡。结果显示，目前的WTO关于农产品贸易的规制将削弱发展中国家的农业保护力度，威胁到其粮食安全。WTO建立的农业贸易体系，本质上偏向发达国家，发展中国家农产品贸易仍旧处于劣势。

[关键词]农业贸易；《农贸协议》；发展中国家；缺陷

[中图分类号]F74 [文献标识码]A [文章编号]

2095-3283（2015）07-0034-04

一、WTO规则关于农业贸易的规制

（一）GATT

1市场准入

GATT第111条指出：任何缔约国除征收税捐或者其他费用以外，不得设立或维持配额、进出口许可证或者其他措施以限制或禁止其他缔约国领土产品的输入，或向其他缔约国领土输出或销售出口产品。由此可见，GATT在市场准入方面的两项基本原则：一个是关税减让原则，一个是取消数量限制原则。进出口数量限制一直是阻碍世界贸易自由化的难题，GATT将取消数量限制作为一项原则，在监督成员方取消数量限制时，与监督成员关税减让进行了严格的指导。

取消数量原则应当适用于所有产品，但是在GATT起草过程中，为了照顾各国政府农业政策的需要，对工业和农业产品进行了区分。根据GATT第112条（c）项，对于以任何形式进口的农、渔产品的数量限制，凡为执行以下三类政府措施所必需者，可以不受第111条（普遍取消数量限制）的约束：（i）为限制国内同类产品（或直接替代产品）的产销数量；（ii）为消除国内同类产品（或者直接替代产品）的暂时过剩；（iii）为限制其生产完全或主要依赖进口的任何动物产品的许可生产数量。

2出口补贴

20世纪50年代为了遏制世界范围内出口补贴破坏世界贸易自由的情况，GATT增设了关于出口补贴的补充规定，即GATT的第16条b节，该条命令禁止任何对非初级产品的补贴，但是对初级产品（农业属于初级产品）GATT并没有明确予以禁止，只是要求各国尽力避免进行对初级产品的补贴，即“缔约各国应力求避免对初级产品的输出实施贴补”，但是GATT第163条设置了初级产品出口补贴的门槛：“如一缔约国直接或间接给予某种贴补以求增加从它的领土输出某种初级产品，则这一缔约国在实施贴补时不应使它自己在这一产品的世界出口贸易中占有不合理的份额”。GATT对初级产品设置了“不合理的份额标准”，即各国可以对初级产品进行出口补贴，但是不得使该产品在相关市场份额中占有“不合理的份额”。

3国内补贴

不同于GATT对工业和农业在市场准入和出口补贴上的限制，GATT对工业和农业采取了相同的标准，或者说对于国内补贴并没有进行特殊的规制。就法理而言，任何对国内产品的补贴都会破坏国际贸易中的国民待遇原则，但是GATT本身对国内补贴采取了保护的态度，比如在GATT第三条确立的国民待遇原则，但同时规定该原则“不应妨碍专对国内生产者提供的补贴”，还有在《反补贴守则》第11条中即便承认国内补贴可能会造成不公平竞争并且损害其他国家的利益，但也仅仅要求各方“设法避免”（seek to avoid）这些后果的产生。

整体而言，GATT对农业国内补贴并没有给予太大限制，至少就我国国内的农业补贴而言未受到太大限制。

（二）《农业协议》

在WTO法律体系中，《农业协议》属于《WTO协定》附件1A（货物贸易多边协议）的一部分。附件1A虽然包含众多货物贸易协议，但以货物产业名称命名的只有《农业协议》和《纺织品和服装协议》，从此可以看出，WTO体制中农业贸易所拥有的特殊地位。而且相较于其他诸多协议而言，《农业协议》内容显得更繁多和复杂。协议由序言、正文和附件三大部分构成。

序言主要说明各签约方关于农业贸易政策方面所达成的基本共识，《农业协议》正文部分确立了市场准入、出口竞争和国内支持等多方面的多边纪律。

1市场准入——非关税壁垒关税化

市场准入问题是农业贸易中长期难以解决的问题，除了关税偏高以外，还有各类的非关税壁垒。非关税壁垒因其在实践中缺乏透明性和确定性而广受反对和诟病。所以在《农业协议》中，为了消除非关税所带来的弊端，同时又不至于对各国原有的进口农产品保护措施造成过强的冲击，以美国和西欧为代表的农产品出口国在乌拉圭回合谈判中提出了关税化的概念，即通过一定的计算公式将所有非关税措施转化为等效的关税，成员把农产品贸易中的非关税壁垒转化成关税等值，期望通过取消非关税壁垒提高市场的准入程度。关税等值的具体计算公式如下：

T=（Pd-Pw）/Pw×100%

其中T为关税等值，Pd为相关产品的国内价格，Pw为国际市场参考价格。

消除非关税壁垒和确立单一的关税保护原则的法律依据源自《农业协议》第42条，即“各方不得维持、采用或回复使用已被要求转化为普通关税的任何措施”。根据第42条的注释，任何措施包括：进口数量限制、进口差价税、最低进口价格、任意性进口许可、通过国家专营贸易企业维持的非关税措施、自愿出口限制以及除普通关税之外的任何类似边境措施。单一关税原则还有两个特殊的例外，一个是特别保障条款，另一个是特别处理条款。

2出口补贴

《农业协议》对出口补贴的定义为：视出口实绩而给予的补贴，包括本协议第九条所列的出口补贴。《农业协议》第91条列举了最常见的六种农业出口补贴，简单概括为以下几种：政府视出口实绩而向某一企业提供直接补贴；为出口而销售或处理非商业性的农产品库存并且价格低于向国内市场购买者提供的价格；依靠政府措施融资的对一农产品出口的支付；为减少出口营销成本而提供的补贴；政府规定的出口运费优于国内装运货物；视产品出口所含农产品的情况而对该农产品提供的补贴。《农业协议》关于出口补贴的一般纪律规定在第8条，即“每一成员方均不得以除符合本协议和其减让表中列明的承诺以外的其他方式提供出口补贴。”endprint

3国内支持

国内支持的定义可以定义为：“一国（或地区）政府或公共机构以农业和农民为资助对象所提供的不以出口为目的的各种财政支出，包括扭曲贸易的支持措施。”国内支持表现为多种形式，包括政府对农产品生产者的直接资助，也有市场价格支持、农产品保护收购价格等进行的间接资助。由于合理的国内支持对于各国农业的发展是必不可少的，而过于保护性的国内支持又会对农业贸易产生扭曲，因此，《农业协议》对国内支持采取了区别措施，一类是免于削减，另一类则会受到削减承诺的约束。

免于削减的国内支持措施又分为四类：绿箱支持、蓝箱支持、微量支持和发展性支持。

绿箱支持即对农业的交易没有任何负面影响，对生产没有任何阻碍，或最小程度扭曲和影响的国内支持措施。蓝箱支持指的是限产计划下给予的直接支付，但是对发展中国家无意义，因为大多数发展中国家的农业都面临生产不足的问题，达不到限产的程度。绿箱支持和蓝箱支持之外的国内支持通常称为黄箱支持，即需要削减的国内支持，但是微量支持和发展性支持除外，即发展中国家政府机构鼓励国内农业发展所采取的措施，具体可见《农业协议》第62条的列举：依照《中期审评协议》，政府直接或间接鼓励农业和农村发展的援助措施属于发展中国家成员发展计划的组成部分，发展中国家成员的农业可普遍获得的投资补贴和发展中国家成员的低收入或资源贫乏生产者可普遍获得的农业投入补贴，免除其他情况下本应对此类措施适用的国内支持削减承诺。发展中国家成员为鼓励以生产多样化为途径停止种植非法麻醉作物而给予生产者的国内支持同样免除削减承诺。符合本款标准的国内支持不需包括在某一成员现行综合支持总量的计算之中。

受到削减的约束措施，即黄箱措施，“黄箱”措施是指一国（或地区）政府对粮食、小麦等主要农产品提供价格、出口或者其他形式的补贴，可以对农业产出结构、农产品价格和贸易产生直接明显扭曲作用的农业支持措施。严格来说，黄箱措施中除了微量支持和发展性支持以外，都应在削减之类。根据《农业协定》的规定，“黄箱”措施不仅涉及与产量、价格等挂钩的政府财政支持，还涉及源自消费者的转移支出。包括：（1）价格支持；（2）营销贷款；（3）面积补贴；（4）牲畜数量补贴；（5）种子、肥料、灌溉等投入补贴；（6）某些有补贴的贷款计划等。对于削减的标准通常使用综合支持量标准。

二、《农贸协议》中存在的不足

WTO的农产品贸易机制是以《农业协议》为核心的，该协议的确定标志着国际农产品贸易开始从混乱走向有序。世界上除少数几个新兴工业化国家不是农业国外，大部分的发展中国家都是农业国，但是对于农业产量不足，农村发展滞后的发展中国家来说，农业贸易体制仅有秩序是远远不够的，最重要的是规则本身要公平、合理，然而目前《农业协议》并未达到这样的高度，本身存在很多不平衡性和不合理性。虽然理论上多边贸易的谈判是以公平互惠为原则，但在实践中，协议谈判的结果往往是以谈判方实力为依据的，特别是发达国家与发展中国家之间签订的协议，表面上看起来公平合理，但在本质上是偏向发达国家一方。

（一）市场准入方面

首先，在市场开放承诺方面，发达国家的承诺十分有限，发展中国家开放的压力却十分巨大。在单一关税原则下，各国必须将所有的非关税措施转化为关税措施，并按一定的比例进行关税缩减，但是在具体实施过程中，发达国家利用各种规避手段来将非关税壁垒关税化的比例提高。例如，在关税化和关税等值的结算过程中，发达国家极力选用对自己有力的价格数据，提高相关产品的关税等值；在履行关税削减的承诺时，发达国家避重就轻将削减比例重点放在原本关税就很低的次要产品和国内不生产的热带产品。另外，还有单一关税原则的例外——特别保障条款，也是由发达国家推动设立的，根据《农业协议》规定，只有实施关税化的成员对于已完成关税化的产品才能援用特别保障条款，由于大多数发展中国家并未经历关税化，因此有资格援用特别保障条款的发展中国家不到30个，而几乎所有的发达国家都可以援用特殊保障条款。

（二）国内支持方面

国内支持分为绿箱、蓝箱和黄箱措施，其中黄箱措施指的是一国（或地区）政府对粮食、小麦等主要农产品提供价格、出口或者其他形式的补贴，可以对农业产出结构、农产品价格和贸易产生直接明显扭曲作用的农业支持措施。黄箱措施是受到削减的约束措施，不过在黄箱措施中的“微量支持措施”是受豁免削减承诺的，根据《农业协议》规定基期综合支持总量超过微量支持水平的成员方可以继续给予黄箱措施，但是其他成员方只能以微量水平为限。但是对于大多数的发展中国家来说并不存在基期综合支持，所以发展中国家给予补贴只能以微量水平为限，对于没有基期综合支持发展中国家来说是十分不公平的，所以《农业协议》对发展中国家和发达国家采取了隐晦的区别对待。

（三）出口补贴方面

根据农业协议规定，凡在基期内未对农产品提供出口补贴的成员国，今后也不得对农产品进行出口补贴；凡已在基期内对农产品进行出口补贴的，今后可继续对相关产品进行补贴，但是补贴和受补贴产品数量应在基期水平基础上做出一定比例的削减。但是要知道由于发展中国家长期对农业实行歧视政策，再加上发展中国家本来就没有太多的资金，所以一般是不会对国内农业实行补贴的。相反，发达国家经济发达，农业经常生产过剩从而需要对外出口，再加上发达国家本身资金充裕，所以一般发达国家都会在农业方面给予出口补贴，所以能在基期内实施出口补贴的一般是发达国家，虽然签订《农业协议》后需要削减补贴和数量，但是还是可以继续实施补贴，对于一开始就没有进行出口补贴的发展中国家是不公平的。发达国家6年后仍可保留其预算分配的64%、补贴总数量的79%，原先没有补贴的发展中国家现被禁止采用，原先采用了几乎没有多大意义补贴的发展中国家现也必须减少补贴比率。

三、《农业协议》对发展中国家的不利影响

（一）削弱发展中国家的农业保护力度endprint

“民以食为天”，粮食是人类最基本的生存需求，如果不能保证粮食的正常供给就势必会导致国家进入混乱状态。工业化初期，发展中国家一般对农业实施歧视性政策，但随着发达国家通过农业保护而实现农业经济的发达，发展中国家也开始慢慢开展农业保护。

但目前的《农业协议》对发展中国家进行农业保护造成了一定的阻碍。如对于出口补贴的禁止大多发生在发展中国家，而发达国家依然可以进行农业的出口补贴，随着发展中国家本身工业和经济的发展，大部分发展中国家已经可以对农业进行补贴，但是《农业协议》却把发展中国家出口补贴的道路封死，另外，黄箱措施中基期综合支持总量超过微量支持水平的成员方可以继续给予黄箱措施，但是其他成员方只能以微量水平为限。前者往往是发达国家，后者往往是发展中国家，发展中国家进行黄箱支持的水平也只能维持在“微量水平”以下，所以发展中国家只能依靠效果不佳并且成本高昂的绿箱支持措施来进行国内支持。还有像特殊保障措施只有实施关税化的成员对于已完成关税化的产品才能援用特别保障条款，符合条件的发展中国家数量稀少，大多数发展中国家都无法使用到特殊保障条款。由此可见，《农业协议》在农业保护方面明显偏向于发达国家。

（二）发展中国家粮食安全受到威胁

根据1996年世界粮食峰会的定义，粮食安全值指的是所有人在所有时候都能获得充足的、安全及有营养的粮食，以维持健康积极的生活。根据世界粮食计划署和国际农业发展基金会联合发布的数字，2010—2012年期间，全球近87亿人长期处于营养不良的状态，占全球人口的125%，其中852亿人来自发展中国家。粮食产量、粮食进口能力以及国内消费者的收入都对本国的粮食安全产生重要影响。

首先，《农业协议》目的是为了建立一个以市场为导向的农业贸易体系，所以这就要求各国都必须逐渐地放开市场，但是对于发展中国家来说，因为本国的农业生产力较为落后，一旦廉价的外国农产品进入本国市场，很大程度上是无法与国外产品进行竞争的，所以开放农贸市场，进口粮食会对本国本身就很脆弱的农业体系产生冲击，将使大量的中小农户破产，本国供给粮食的能力会受到极大的破坏。其次，由于大部分发展中国家还是以第一产业为主，特别是有的发展中国家会以本国的特有的农产品作为主要出口产品，但是《农业协议》关于国内支持、出口补贴和市场准入均区别对待发达国家与发展中国家，导致十分不公平竞争，不利于发展中国家农产品贸易。

四、结语

世界贸易倡导市场经济和公平贸易，但是在农业领域，由于其本身的特殊性，各国依然将农产品贸易置于高度的计划经济和干预管理状态。发达国家在初期通过农业保护贸易实现了农业的快速发展，之后就开始大力提倡农业贸易自由化或者实现农业贸易的市场经济，并与发展中国家签订了很多内容偏向于发达国家的《农贸协议》，其本质都是为了维护自己的利益。随着发展中国家的崛起，应继续努力建立一个更为公平合理的贸易环境，不仅是农业领域，也应在其他WTO贸易领域逐渐实现贸易公平。

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（责任编辑：张彤彤）endprint