各国迁都的政治经济学

很多国家之所以要迁都，是因为原来的首都集中了太多的功能，既是政治中心，也是经济和文化中心，导致人流太过聚集，城市病突出。在这种情况下把首都迁到其他地方，只是意味着权力中心的转移，附着在权力身上的其他功能如果不剥离的话，新迁的首都还会走上原首都的老路，几十年后，又是一个城市病缠身的地方。

南方周末特约撰稿 赵灵敏

2015年7月14日，北京市规划委首次作出了官方表述，即通州是“市行政副中心”，“有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向市行政副中心转移”。

首都是一国的象征，人们经常用首都的名字来指称一国的中央政府，比如用“北京”来指称“中国”，用“华盛顿”来指称“美国”等等。因此，一国的首都往往具有相对的稳定性，环顾世界，建都上百甚至上千年的城市并不鲜见。与此同时，出于政治、经济、人口等各种原因，将一国首都从一个城市迁往另一个城市或者干脆新建一个首都的例子，在世界范围也同样大量存在。比如美国的首都，就经历了从纽约到费城再到华盛顿的变迁。据统计，二战结束以来，全球已有二十多个国家实施了迁都，还有十余个国家已提出迁都动议。

由于首都的重要地位，迁都是一件牵一发而动全身的事，非不得已不为。在这种情况下，仍然有这么多国家执意迁都，显然是各有各的不得已：有的国家原来的首都离敌对国家太近，于是将首都从易受攻击的前线地区迁移到具有战略纵深的内陆地区。比如巴基斯坦、坦桑尼亚、缅甸等国；有的国家则是因为原首都的功能太过集中，导致人口爆炸、交通拥挤等“城市病”，不得不迁都或另觅新址另建新都，比如哈萨克斯坦、科特迪瓦、尼日利亚等。有的国家则是出于平衡区域发展的需要，比如巴西把首都从南部滨海繁华城市里约热内卢迁往内地高原，在那里另建新首都巴西利亚；还有个别国家迁都是因为国际格局的重大变动，比如德国统一后迁都柏林。

在上述因素的推动下，有不少国家提出了迁都的动议，但能成功迁都的只是其中的少数。因为首都意味着权力、资源和各种发展机会，原来的既得利益者不愿轻易放弃，政治博弈和阻挠随之而来。因此毫不奇怪，早在1987年5月，阿根廷众议院就批准了将首都从布宜诺斯艾利斯迁往千里之外的南方城市别德马的计划，但至今未能实现；印尼、日本等国的迁都计划，也都是只闻楼梯响，不见人下来。

韩国不算成功的迁都

两个首都的并存造成很多政府人员和办理手续的国民在两市之间长途跋涉，造成行政效率低下，有悖迁都的初衷

首尔自14世纪开始就是朝鲜的首都，距今已经600年以上。韩国光复之后，韩国政府1948年起使用韩语固有词“首都”称呼这个城市，当时无汉字名称，故中国等继续使用李朝汉字名“汉城”来称呼。2005年1月19日，时任汉城市长的李明博正式宣布“首都”的中文译名为首尔，并通知中国政府。

此时，韩国国内关于迁都的讨论已经如火如荼。事情缘起于2002年的总统选举，代表新千年民主党出马竞选总统的卢武铉，提出了建立“新行政首都”这一竞选纲领，这一提议石破天惊，反响热烈，使得卢武铉最终后来居上，顺利当选。这一动议之所以能得到异乎寻常的支持，主要有两个原因：

一是首尔功能过于集中，患上了严重的城市病。该城占韩国国土面积的0.6%，GDP却占21%，大部分的中央国家机关、83%的国营企业、91%的大企业和近50%的国民人口都在此，产生了房价高企、教育资源紧张、交通堵塞等问题。尽管首尔在汉江上建造了全世界密度罕见的27座过江大桥，仍然无济于事。二是距离三八线只有40公里，战略纵深极浅。朝鲜在三八线上部署了上万门大炮，一旦战争爆发，该城就会变成一片火海。更严重的是，总统府、国防部等中枢机构都在朝鲜火炮射程之内，一旦开战，很容易产生群龙无首的局面。

另外，韩国传统上有首尔和釜山两个经济圈，分处国土南北，而中部则是一个经济塌陷地段，处于这一地区的忠清道、江原道等被称为“无家的孤儿”，经济落后，民众生活水平很低。在韩剧中男女主角经常前往疗治情伤的乡下地方，比如春川等，就属于这一地区。因此，卢武铉的提议，也有平衡区域经济水平的考虑。

尽管迁都的好处毋庸置疑，但此事一启动就遭到了强烈抵制。部分在野党议员认为，迁都是新任总统捞取选票的“政治秀”和谋求长期执政的策略，因此成立了专门的委员会来阻止迁都，数十名国会议员为反对迁都而征求签名。首尔的反应尤为强烈。首尔市和京畿道等方面声称誓死反对， 还采取一连串的行动：不断掀起示威浪潮，市议会通过一项反对迁都的决议，提请宪法法院裁定国会通过的《建设新行政首都特别法案》是否违宪，同时发起大规模签名运动，要求政府就迁都问题举行全民公决等。

最终，迁都的提议被裁定违宪。尽管它没有彻底挡住迁都的步伐，但导致最终的迁都计划大幅缩水，形同将首都的功能一分为二：青瓦台总统府、国防部和外交通商部等核心政府机构则与国会、大法院作为三权分立的象征留守首尔；国务总理室等16个政府部门和20个附属机关搬迁到位于中部、距离首尔120公里的世宗市。

2012年9月14日下午，韩国国务总理室6个部门、100多名职员开始搬迁。但那里的交通网络、购物、医疗等生活设施都还没有建好，已经建好的办公大楼，整个建筑长达3.5公里，成年人需走一个小时才能从建筑一端走到另一端。总理办公室、财政部、公平交易委员会等对安全保密性要求较高的机构办公室，窗户居然正对着居民楼，达不到应有的安全和保密要求。2013年，时任韩国国务总理郑烘原在与记者的午餐会中指出建筑物要兼具美感和实用性，批评“整个办公大楼徒有其表，毫不实用”。

这还不是什么大问题，关键是两个首都的并存造成很多政府人员和办理手续的国民在两市之间长途跋涉，造成行政效率低下，有悖迁都的初衷。迁都还在世宗市当地造成了严重的两极分化，地产商闻风而动，拉高地价，在这里拥有很多土地的人获得补偿金后一夜暴富，没有土地的平头百姓则被迅速升高的房价物价影响了原有的生活水平。

德国柏林险胜“定都之争”

有助于提升东部残破的经济，医治人们心中的创伤，使全体国民从心底感受到一个统一民族共同体的凝聚力与自豪感

二战之后德国被美、英、法、苏四国占领，随着丘吉尔“铁幕”演说的发表和苏联与其他三国之间矛盾的升级，德国最终被一分为二，苏联占领的部分成立了民主德国，以东柏林为首都；美英法占领区合并为联邦德国，以波恩为首都。在双方对峙的前沿柏林，民主德国在东西柏林之间竖起了一座墙，防止民众逃到西边去。

1990年8月31日，两德在柏林签署了统一条约。这时，将首都设在哪里的问题就凸显出来。

自从1871年俾斯麦统一德国以来，柏林就成为与巴黎、伦敦齐名的世界大都市，成为德国国家的象征。而且东德是作为5个州加入联邦德国的，如果以波恩作为统一后的首都，会加剧东德人心中的屈辱和不安，也会助长一些西德人的恩赐感。从西部的波恩迁都至东部的柏林，意味着德国的政治中心向东移动了500公里，这有助于提升东部残破的经济，医治人们心中的创伤，加快东部与西部的融合，使全体国民从心底感受到一个统一民族共同体的凝聚力与自豪感。

但是，迁都的问题还是引发了很大的争论。反对迁都的人认为，波恩代表着德国的成功，代表着与西方的结盟；搬迁需要花费巨额资金；柏林在历史上前科累累，让人想起两次世界大战和纳粹暴行，为了与德国历史上的黑暗告别，不宜把柏林作为首都。

德国举国上下就定都问题进行了大辩论，辩论的结果集中体现在1991年6月20日的议会投票上：经过持续11个小时的激烈辩论，议员们在听取了107个发言后投票表决，在658张有效票数中，赞成柏林的有338票，赞成波恩的有320票，持续近一年的“定都之争”终于以柏林险胜画上句号。

1991年6月20日，德国决定将联邦议院和政府所在地从波恩迁往柏林。1999年8月25日，德国总理施罗德按计划搬入柏林的临时总理府办公。

根据迁都计划，不仅有一大批机构将从波恩迁往柏林，同时也有不少机构将迁出柏林，如联邦行政法院、德国国际发展基金会等等。这批人中，也有不少不愿离开柏林的。为了解决他们的就业问题，政府帮助搞了一个就业岗位交换中心。每个不愿搬迁的人，都可填表通过交换中心寻找合适的工作。表格内容分：官员、职员、职务、工资标准、所在单位、从事的工作、岗位要求、想换什么工作等等。对那些愿意随政府一起搬迁的官员和职员，政府自然积极鼓励。为尽量减少其经济损失，联邦政府提供一系列补贴。

应该说，德国的迁都，是政府致力于将原来的西德和东德融合成一个国家的重要标志。两德统一以来，德国政府向东部地区转移了约2万亿欧元的资金，主要用于基础建设、公共服务、养老金等领域，东部一些州的增长活力已经接近西部繁荣地区的水平。但整体而言，德国东部大部分地区与西部地区还有较大差距。德国经济研究所的一份调查显示，两德统一后，德东部地区经济仍落后于西部。东部失业率平均12%，高出西部将近一倍，人均工资收入也仅达到西部的85%，退休金的差距则更大。

与经济差别相比，两地民众心理上的隔阂是更为严重的问题。德国阿伦斯巴赫民调机构的调查显示，西部人眼中的东部人牢骚满腹、缺乏信任感、谨小慎微。而东部人对西部人的印象是傲慢、拜金、官僚作风严重而且肤浅，2/3的东部居民认为自己受到二等公民的待遇。在对统一的评价上，75%的东德人对统一作积极评价，而只有48%的西德被访者认为统一利大于弊。

显然，在柏林墙倒塌25年后的今天，仍有一堵墙横亘在两德民众心中，而这堵墙缘于两地人民40年分离期间不同的生活经历，它的倒塌还需时日，并不是迁都一个措施就可以解决的。

南非一国三都的独特实践

把行政、立法和司法大权分散在三个不同城市，这种制度安排对南非的统一和稳定至关重要

南非最早的土著居民是黑人。1652年荷兰人开始入侵，对当地黑人发动多次殖民战争。19世纪初英国开始入侵，1806年夺占“开普殖民地”，荷裔布尔人被迫向内地迁徙，并于1852年和1854年先后建立了“奥兰治自由邦”和“德兰士瓦共和国”。1867年和1886年南非发现钻石和黄金后，大批欧洲移民蜂拥而至。英国人通过“英布战争”（1899~1902），吞并了奥兰治自由邦和德兰士瓦共和国。

1910年5月英国将开普殖民地、奥兰治自由邦、德兰士瓦共和国和土生黑人建立的纳塔尔共和国合并成为南非联邦。由于这四个地方原先各自独立，互不服气，在确定首都时相持不下，最终英国人采取了和稀泥的办法，把首都的职权分配给了三个城市：德兰士瓦共和国首都比勒陀利亚确定为行政首都，为南非中央政府所在地；开普殖民地的首都开普敦定为立法首都；奥兰治共和国首都布隆方丹定为司法首都。而纳塔尔共和国的首都德班虽然落选，但因为拥有天然良港，得到了货物进出口的经济大权，大家皆大欢喜。

这样一来，南非就把行政、立法和司法大权分散在三个不同城市，这种制度安排对南非的统一和稳定至关重要。因为英国人是南非这片土地的后来者，以荷兰人、德国为主的布尔人则比英国人更早来到这里，只是后来在19世纪末的两次英布战争中败给英国人，不得不接受英国人的统治。黑人则是这里的土著，无论是布尔人还是英国人的到来，对他们都不是什么好事，彼此之间也是冲突不断。因此，1910年成立的南非联邦是一个脆弱的同盟，处理不好的话随时可能分崩离析。用三个首都的方式聚合人心，加上给予纳塔尔共和国自治地位，以及承认布尔人政党在大选中的胜利并接受其领导，南非成功维持了国家的统一和稳定。1994年，新南非共和国成立后，继续保留了三个首都的传统。

巴西 比迁都更重要的

中央政府不断简政放权，巴西各州及地方政府的自治权得到加强，不必事事到首都去解决

和上述几种情况不同，巴西的迁都完全是计划的产物。巴西是拉美第一大国。巴西历史上南富北穷，经济发展极不平衡。1956年，以发展主义著称的总统儒塞利诺·库比契克力图带动内陆地区发展及加强对各州的控制，在中西部戈亚斯州一片荒原上选中新都地址，定名为巴西利亚，仅用41个月的时间就把海拔1200米、一片荒凉的中部高原建成一座现代化的新城市。

1960年4月，巴西首都正式迁往巴西利亚。此后，它的发展一直受到政府严格的控制，城内各行各业均有自己的“安置区”，银行区、旅馆区、商业区、游乐区、住宅区，甚至修车都有固定的区位。为保护“飞机”形状不被破坏，城内不准建新住宅区，居民尽量分布在城外的卫星城里居住。巴西利亚落成至今，仍然是个漂亮而现代化的都市，世界上很少有巴西利亚这样严格按照规划建成和运作的首都，联合国因此把它定为“人类历史文化保护城”。

应该看到，巴西利亚的成功，有政府严格控制和规划的因素，不过更重要的是，巴西的迁都过程，和其民主化转型和政府职能的转变紧密相关。在转型之前，巴西中央政府对经济与社会的控制力一直较强，州的自治权受到严格的限制。民主化之后，中央政府不断简政放权，巴西各州及地方政府的自治权得到加强，不必事事到首都去解决。这是巴西利亚能维持其漂亮纤瘦的外表、没有染上臃肿“城市病”的根本原因。

很多国家之所以要迁都，是因为原来的首都集中了太多的功能，既是政治中心，也是经济和文化中心，导致人流太过聚集，城市病突出。在这种情况下把首都迁到其他地方，只是意味着权力中心的转移，附着在权力身上的其他功能如果不剥离的话，新迁的首都还会走上原首都的老路，几十年后，又是一个城市病缠身的地方。因此，比迁都更为迫切的，是政府职能的转变。只要政府不是严厉管制和干涉经济，首都的城市病自然就得到了缓解。到那时，恐怕已经不需要迁都了。