农村社会转型中城郊社区公共服务的困境及其对策*——基于瑞安市W社区的调查

胡从来(中共瑞安市委党校,浙江瑞安325200)

农村社会转型中城郊社区公共服务的困境及其对策*
——基于瑞安市W社区的调查

胡从来
(中共瑞安市委党校,浙江瑞安325200)

温州“三分三改”工作为城郊社区的撤村建社准备了必要的制度基础,城中村如何融合成社区是一项非常有意义的研究工作。本文通过对瑞安市W社区的详尽调查,分析村郊社区向城市社区转变过程中存在的公共服务缺口,并对如何有效改进城郊社区公共服务提出对策建议。

村社融合;公共服务;困境冲突;实现路径

德国社会学家斐迪南·滕尼斯最早将社区(community)应用到社会学研究中。20世纪30年代初,费孝通先生在翻译滕尼斯著作《CommunityandSociety》(《社区与社会》)时,将英文单词“Community”翻译成中文“社区”。滕尼斯1881年首先使用“社区”这一名词时是指,“由具有共同的习俗和价值观念的同质人口组成的,关系密切的社会团体或共同体。”[1]美国芝加哥大学的社会学家罗伯特·E·帕克(Robert EzraPark)从制度、要素、内部结构、地域等方面明确定义社区,他认为,社区是占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群汇集”,“一个社区不仅仅是人的汇集,也是组织制度的汇集。费孝通在《社会学概论》(1984)中认为,社区是“若干社会群体(家庭、民族)或社会组织(机关、团体)集聚在同一地域里,形成一个在生活上相互关联的大集体。”[2]在我国,当社区概念引入“三农”问题研究中,便产生了“农村社区”概念,与“城市社区”相区分。如乔成邦(2012)认为,新型农村社区是指“在统筹城乡发展、推进城乡一体化的背景下,为整合社会资源、促进农村全面发展,在科学规划、合理布局、广泛参与、稳步推进的基础上,通过村庄合并、集约发展的方式,组建而成的新的农民生产生活共同体。”[3]温州民政局将社区分为三类:城市社区、城郊社区、农村社区。城郊社区指在城镇化过程中,传统村庄受外界条件的改变(如失去耕种土地、人口大量集聚),从而向城市社区转变的一种过渡形态。这种形态大量存在于城中村、城郊村。在我国,研究社区公共服务,村社并存这类过渡形态中公共服务的困境冲突是不可回避的。

一、社区公共服务相关的理论基础

所谓社区公共服务,是指政府、社会组织、志愿者队伍等在社区平台上为社区居民提供的公益性、福利性、互助性的服务,涵盖社区公共治安、社区公共教育、社区公共卫生、社区公共文体、社区公共基础设施建设及社区公共事务管理等各方面。在我国,快速的城市化使广大村民居住在城市,但是生产生活方式的转变,并未使村民的“身份”得到真正转变。

2011年底,国家农业部正式批准全国18个市(县、区)为“全国农村改革试验区”,温州作为浙江省内唯一实验区,具体承担“农村产权制度改革”试验项目。2012年,温州各县(区、市)全面推开“三分三改”工作。“三分三改”指政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改。“政经分开”指把村“两委”组织与村级集体经济组织分开,确保二次分配的公平;“资地分开”指把土地资产与非土地资产分开,使得非土地资产能够正常自由流动;“户产分开”指把户口与产权关系分开,使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。“股改”指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革;“地改”指农用地在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转,宅基地的用益物权帮助农民进镇入城,农村集体经营性建设用地同国有进入市场;“户改”指户籍制度改革,剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务、社会保障等附属功能,还原户口本来的社会管理功能。①陈德荣在全市统筹城乡推进城镇化改革发展动员大会上的讲话,2011年12月13日。

2012年温州市5405个村大多数已完成“股改”与“地改”。从“三分三改”的整体设计上来看,通过“股改”建立股份经济合作社,“地改”建立土地合作社,将原村委会的经济职能和社会管理职能分开,股份经济合作社按现代企业制度经营管理非土地经营性资产,土地合作社经营管理土地资产,推动农村土地流转。“户改”最终实现农民向居民的身份转变。温州“三分三改”工作对城郊社区建设意义重大。城中村、城郊村原有耕地基本被国家征收用于城市建设,但同时也积累了大量以三产物业为主的集体资产。村委会职能的“政经分开”,村股份经济合作社承接了经济职能,在现代企业制度下他们将更高效地经营管理集体资产。为了使改革更加彻底,村委会的社会管理职能也要相应移交到社区,实现行政村组织体系向社区组织体系转变。可以说温州的“三分三改”为城郊社区的村社融合准备了必要的制度基础(具体见图1),为原行政村真正融入社区打开了一扇大门。

图1 城郊社区村社融合的制度基础

然而,村社融合是我国城乡二元结构转型期的特有产物,“村民”向“市民”身份的转变要看两者是否享受同等的公共服务。城郊社区公共服务中仍存在许多问题有待解决。

二、瑞安市W社区公共服务的调查分析

2011年温州市大力推动城乡社区重建,原先大量存在的 “城中村”依相邻地理位置或与原社区居委会或与邻近几个行政村合建成若干个新型复合社区。如瑞安市建成区上的30个“城中村”被组建设成12个社区,其中瑞安市W社区是一个典型的代表。

(一)W社区基本概况

W社区处于瑞安市旧城区和新城区交界处,由L村和Z村两村组建而成,总面积43.11公顷。2012年末,W社区常住人口11 506人,其中L村村民498户,2 017人;Z村村民317户,1 274人;外来常住人口8 215人(外来购房户2 210人,外来流动人口6 005人)。W社区于2011年3月成立社区管委会,目前尚未建立居委会。W社区居住人口、人均纯收入、账务状况如下(见表1-4):

表1 W社区居住人口情况表

表2 W社区农村居民人均纯收入

表3 W社区资产负债表 单位:万元

表4 W社区收益及收益分配表 单位:万元

L村、Z村在瑞安市城市化进程中依靠区位优势,积累了较多以房产物业为主的固定资产,这些集体房产的租金成为村里主要的集体经济收入。村集体经济收入主要用于三大部分支出:一是福利性支出,如村里60周岁以上老人补助和村民分红;二是村两委行政管理费用支出;三是社会管理服务费用支出,如村治安联防队、计生管理工作、村容村貌环境卫生整治、文体等方面支出。成立于2011年3月的W社区管委会,工作人员工资待遇由市财政专项支付,按正职1900元/月、副职1700元/月,社工1600元/月标准,5名工作人员中2名正职1名副职和2名社工,2012年财政共支付工资104400元。2012年街道、部门给予的创建补助近22.5万元,除此之外没有其他资金收入渠道。所租办公场所是L村的,象征性每年交5000元租金。2012年,社区开展了一些文体、慰问贫困生等活动。

(二)村社公共服务的困境

将当前散落在城市中的行政村组建为社区,是促进我国经济社会和谐发展的必由之路。但是,村社融合过程中,村集体和社区的公共服务供给存在很大困境,集中表现为管理主体冲突、资金缺口巨大、村社认同不一等方面。

1.管理主体冲突

W社区的区域范围包括原L村和Z村所有区域,其居住的人员大体分为四类:L村的村民、Z村的村民、外来购房户和外来流动人口。由于L村、Z村村委会并未撤销,形成了以社区管委会、村委会并存的多头管理体制。本区域内所有公共事务本应由社区管委会进行管理,但是村委会继续存在,承担了对本村村民的事务管理。社区管委会管理被迫挤压在购房外来户和外来流动人口这两类群体范围内。

这种按对象分块管理的体制与社区管委会管理职能相对薄弱有着密不可分的关系。2011年刚成立的W社区办公地址租用在L村的村办公大楼,社区两位主要负责人——书记和主任,书记是L村人,主任是Z村人,他们是由两个村各自推荐过来的,使得他们在工作中虽然有了本地资源,但也制约了其在社区事务管理中不得不兼顾村组织的想法和意见。如访谈中L村书记所提到的:“派过去的社区书记是我们村党支部一名党员,名义上他是社区总支的书记,实际上他要配合我们村的工作。”而这样的管理体制明显与城市社区管理设想相去甚远,但正如社区主任介绍的,“这是当前最和平的方法”。这种只能代表外来人口利益的社区无法协调外来人口与村民的矛盾,也就无法从根本上使社区成为一个凝聚的整体。

2.资金缺口巨大

城中村在原有的体制下,依靠村经济收入来支付本村域内部分公共服务支出。“股改”后,村股份经济合作社要向公司制发展,带有行政管理性质的公共服务职能就不应该再由村股份经济合作社来承担,要相应移交到社区。对W社区的调查中发现,两村每年所承担公共服务支出包括以下几部分:(1)社会治安费用44 万;(2)计生服务费用21万;(3)环境卫生费用24万;(4)文化体育费用3.5万;(5)如果将村组织的经济职能和社会管理职能分开,各按50%比例分摊行政管理费用,提供这些公共服务的管理费用为56万元。

L村、Z村两村户籍人口仅3291人,一年公共服务总支出148.5万元,人均451元。社会治安、计生服务、环境卫生、文体、管理费用等支出所占比重分别为29.6%、14.1%、16.2%、2.6%、37.7%。我们将社会治安、计生服务、环境卫生、文体等公共服务统称为实效服务,那么管理费用/实效服务≈0.6,即产生1元实效服务,所支付的管理成本约为0.6元。而如果将市财政支付的社区工作人员工资纳入W社区计算, W社区一年费用总支出25.14万,其中管理费用支出22.44万(含工作人员工资10.44万元),文体活动支出2.7万,服务对象(外来购房户和外来流动人员)8215人,人均30元。管理费用/实效服务≈8.3,即产生1元实效服务,所支付的管理成本高达8.3元。

村社融合就是将村委会撤掉,公共服务职能并入社区。以2012年支付成本为例,下面通过表5将村社并存和村社融合的两种情况作一对比。

表5 村社并存和村社融合条件下公共服务支出情况

在维持2012年的公共服务水平下,整个W社区总支出173.64万元,村负担了148.5万元,占85.5%,政府财政负担了25.14万元,占14.5%。

可以看出,在村社并存的二元管理模式下,公共服务资金支出存在三个严峻的问题:一是村里人均公共服务支出过高,几乎承担所有实效服务的支出,而财政资金仅解决几个社区工作人员的工资。二是管理费用支出比例过高,在村社两套组织机构并存的情况下,一年支出78.44万,占两者总支出比例的45%。三是实现村社融合后,“村民”变“市民”两村不愿再承担85.5%的公共服务支出,这个巨大的资金缺口需要统筹解决。

3.村社认同不一

2013年笔者针对W社区的认同感做了一次抽样调查,问卷设计如下(见表6):

表6 W社区居民认同感调查问卷设计

对收到的131份有效样本进行统计,结果如下(见表7):

表7 W社区居民认同感调查结果

W社区内四类居住群体对社区认同感具有明显差异,本市外村居民对社区的认同感大于本村居民、流动人口对社区的认同感。占居住人口比重52.2%的外来流动人口对社区的认同最差,这部分人由于流动性较强,平时极少关心社区事务,社区组织的文体、公益活动更是缺少流动人口的参与。社区对流动人口的服务主要集中在出租房的安全管理上,而社区人员“苦口婆心”地规劝方式所能起到的作用微乎其微。占居住人口比重28.6%的本村村民经济条件较好,其收入主要来源于村集体经济分红和房租收入,担心村社融合后,现有资源被分割,自身利益受损,以村籍为边界的收入来源使得村民对以村为界限的利益共同体的认同更加固定,农村传统的乡土和宗族观念同时强化了这一认同,他们对村的认同要大于对社区。而对社区认同感最强的是占居住人口19.2%的外来购房户,由于村委会对非村民人员的排他性,社区对他们来说好像找到了一个“婆家”,开具证明、解决邻里纠纷调解等等,有助于消除他们“边缘群体”的感觉。

在乡村——城市转型的过程中,隐含着农业乡土文化和现代城市文化的冲突和融合。居住在社区的不同社会群体,他们的生产方式、生活交往、利益诉求乃至思想观念,往往相互交织着冲突着。以该社区某大厦的安全消防通道为例,大厦居住的多为外来购房户,该大厦楼下的车辆出口直通马路,为小区居民的出入安全带来了隐患,他们希望通过更改车辆出口解决这一个问题,但是本社区村民在此出口地开设有餐饮店,他们认为消防通道设在此地影响了店里的生意。双方一直争论不休,社区管委会和村委会投入许多精力,多次协商,才缓解了这一矛盾。类似于这样的冲突,还在发生着。

三、城郊社区公共服务的改进建议

在当前政府财力不足的前提下,城区内的大部分公共服务支出转嫁到了城中村。而城中村接受这种支出的转嫁,无非两个原因:一是村民确实享受到了部分公共服务,二是上级街道对村组织的行政考核压力。撤村并社后,村组织的行政考核压力自然消失,村民身份转变为市民后,也会认为享受现在的公共服务是理所当然的事情。那么再要这些城中村接受支出转嫁的理由就不复存在。因此,我们必须把握该如何维持或改进社区内的公共服务这样一个主线,来探讨相关实现路径。基于瑞安市W社区详尽调查的基础上,本文提出以下三点建议:

(一)解决村社融合后公共服务供给主体问题

传统经济学认为,市场无法提供公共服务。我国《村民委员会组织法》规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,“办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安”。村委会在实际运行中,往往扮演着乡镇政府(街道)助手的角色,带有强烈的“准行政”色彩。L、Z“村两委”成员的分工与街道领导的分工惊人一致,他们为本村村民提供了许多公共服务,符合布坎南的“俱乐部理论”。然而随着城中村的发展和人口迁入,“俱乐部”的边界变得模糊,“村两委”提供公共服务的意愿在急剧下降。如两村的计生服务、纠纷调解,非常明确仅限于本村村民,外来购房者和外来流动人员则需要到W社区去解决问题。按照2012年瑞安市城乡社区“五大服务中心”,即社区便民服务中心、社区社会管理服务中心、社区卫生计生服务中心、社区文体服务中心(党员服务中心)、社区居家养老服务照料中心)建设标准,社区实质上要取代村组织成为公共服务的供给主体。

城市社区与村组织在管理体制、模式和职能等方面都有很大不同,村委会在城市社区的模式下是一个多余的机构,现有的二元管理体制也不利于体现公共服务均等化。应在“股改”的基础上,将村委会和村经济股份合作社真正剥离开来,撤销行政村建制并入社区居委会。撤村并社,本文认为宜采用分步融合法。第一步,村社组织机构的融合。将“村两委”下属的综治办、计生办、纠纷调解中心、党员活动中心、联防队、工青妇等等并入社区服务中心。第二步,村社工作人员的融合。社区目前人员单薄,无法脱离“村两委”独立开展工作。而“村两委”的工作经验丰富,群众基础扎实,吸收这部分人进社区服务中心工作,实效相对明显。第三步,村社认同的融合。要以对待社区居民一视同仁,提供相同实效服务为出发点,实现社区服务、社区管理、社区文化等多方面的突破,建立起多形式、多层面、多功能的社区服务体系,同时,引导社区居民广泛参与社区事务,落实社区居民对社区事务的知情权、监督权、决策权,增加居民对社区的认同感。第四步,通过选举实现村社区的平稳过渡。村委会、社区居委会虽然职能、职责有所区别,但直选的性质并没有变,待村委会任期届满,直选社区居委会,不选村委会,保证平稳过渡,节约资源。

(二)解决村社融合后公共服务资金来源问题

建立在城中村构架上的社区相对于已存在数十年的村委会而言,一个最大的差别是没有经济实体的支撑。城中村有庞大的集体经济收入,尽管这些集体经济收入大部分用于村民的福利支出,但也承担了不少隐性的公共服务支出。政府给予的暗里补偿是许可村集体经济组织使用农经票据,对村集体经济收入不征税。

村社融合后,社区成为公共服务供给的主体,目前由村集体经济组织负担的公共服务支出缺口,可以通过以下途径来解决。一是村集体经济改制后增加的税额。村集体经济组织改制后成为公司制主体,按现行5.6%的营业税率进行征税,以W社区内的两个城中村为例,2012年按其经济收入额一年应纳税76万元,约为两村实效服务支出的82%。改制后的村集体经济组织轻装上阵,如果发展壮大,仅此一项可能足以支付所有的公共服务支出。但是这一点财政的转移支付要明确,否则村里的抵制会很大。二是村社组织合并后节省的管理费用。两个村的社会服务职能与社区合并,两村行政人员削减,一年可以节省56万元管理费用。据笔者调查,如果要两村不再承担社会治安、计生等社会服务职能,两村非常积极地表示,可以将这笔钱捐赠给社区,作为支持社区发展的资金。三是财政补助。剩余的公共服务支出缺口可以由财政给予解决。

(三)解决村社融合后公共服务效率问题

在行政村体制下,村两委为了选票,所提供的公共服务偏向“内部人”的利益。一是发放大量村民福利性支出,获取村民的好感;二是提高村行政人员的工资待遇(人年均5万元),获得工作支持。而实效服务部分名目有限,效率低下(管理费用/实效服务≈0.6)。城市社区打破了这种“村俱乐部”形式,不管对象是村民、外来购房户还是外来流动人员,均要为其提供社区公共服务。

公共服务属于公共资源,公共资源配置与私人产品配置的不同在于公共资源无法通过价格机制在供给者(政府)与消费者(公民)之间进行有效的信息传递。消费者全面、真实表达自己对公共服务的偏好需求,是提高公共服务供给效率的关键所在。涂圣伟(2011)认为:“公共产品在社区自我供给条件下‘用手投票’、‘用脚投票’、主动接触机制都难以实现农民需求的顺利表达和有效转换”。[4]因此,本文认为新公共管理理论提出的政府购买可以成为社区提供公共服务的可行选择。

政府购买是指政府为了履行社会公共服务职能,通过财政预算资金向社会组织购买社会公共服务。一是政府购买的市场导向能产生竞争。政府不再是公共服务的唯一供给者,有资质的社会组织都可以成为公共服务的供给者。二是政府购买可以跨社区提供同质服务,规模化可以有效降低成本。如社区治安、社区计生、社区环境等等,几乎所有的社区要求都是一样的,一家社会组织可以服务多个社区。三是政府购买产生专业化管理。社区服务需要多样专业化队伍,无论是政府自身还是社区工作者,都无法满足居民日益增长的多元化公共服务需求。政府、社区中心、社会组织通过契约合同实现专业化。四是政府购买的透明度可以扩大居民的知情权、参与权。政府购买公开的内容、流程、标准、评估,都有效地增加居民参与社区的渠道,充分表达自己需求,增强对社区的凝聚力。

[1][德]斐迪南·滕尼斯.共同体与社会[M].林荣远,译.北京:商务印书馆,1999.

[2]费孝通.社会学概论[M].天津:天津人民出版社,1984.

[3]乔成邦.新型农村社区的涵义、功能及建设路径研究[J].新疆农垦经济,2012(9).

[4]涂圣伟.社区、企业、合作组织与农村公共产品供给[M].北京:经济科学出版社,2011.

[责任编辑 杨 敏]

Difficulties in the Suburban Community Public Service Under the Rural Social Transition and Its Countermeasures——Based on an Investigation in the W District in Ruian City

HU Cong-lai
(Party School of CPC,Ruian Municipal Committee,Ruian 325200,China))

The"three division and three reform"work in Wenzhou has prepared a necessary system foundation for turning villages into community districts.How to merge urban villages into community districts is significant for research.This article,through a detailed investigation into the W community, analyzes the public services gap that exists in the transition from suburban community district to urban community district and at the same time,the paper offers some policy suggestion for the improvement of suburban public services.

the merge of villages and community districts;public service;conflict;implementation path

D669.3

A

1009-1734(2015)01-0015-07

2014-11-28

胡从来,讲师,从事农村基层民主建设研究。