农村土地流转中存在的问题及其改进策略

王金河 徐鹏杰

摘要：农村土地流转量虽然在逐年增加，但土地流转的范围和数量还远不能满足现代农业集约化经营的需要，而且存在地区差异明显、流转不规范、市场机制不完善、农民受益少等突出问题。这些问题反映了农村土地流转程度不高，流转的目的不明确，制约了当前农村经济发展。要切实做好土地流转工作应改革当前的土地制度，提高对土地流转的认识，依法保护土地承包方和土地受让方的利益，建立健全土地流转管理机制，构建农村土地流转制度创新的金融体系等措施，推进土地流转工作的顺利进行和开展。

关键词：农村；土地流转；流转机制；土地补偿

中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2015）10-2552-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.10.066

土地是农民增收的主要源泉，在保持农村基本经营制度的前提下，加快推进农村土地流转是促进农业增效、持续增加农民收入的重要途径。近年来，从中央到地方相继出台了一系列规范土地流转市场的规章制度，农村土地流转正处于蓬勃发展时期。党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确指出了允许农民以转包、出租、互换等多种形式实现土地承包经营权流转，“通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等收益。”[1]但由于各种原因土地流转还存在很多突出问题，严重阻碍我国城镇化建设进展，成为影响我国经济发展的一个重要制约因素。

1 农村土地流转的作用与意义

1.1 农村土地流转的界定

农村土地流转的定义主要是对土地流转的范围进行界定，大致有三种观点。

第一，土地流转是指土地所有权和使用权在不同经济实体之间的流动和转让。也就是说农村土地市场包括农村土地所有权市场和土地使用权市场。土地所有权市场是集体经济组织依法向国家或其他经济组织有偿转让土地所有权的市场，如国家征地、乡镇企业和农村小城镇的建设占地等；土地使用权市场包括一级和二级土地使用权市场。一级土地市场是土地所有者即集体的土地使用权有偿转让给土地使用者的交易关系；二级土地市场是土地的使用权在土地的使用者之间的流动和转让。

第二，农村土地流转的本质是农户所拥有的集体土地承包经营权的交易。这种观点认为，农户土地承包经营权是一种从集体土地所有权中分离出来的土地产权，属于一种相对独立的土地他物权，具有一般物权的独占性和排他性，即农户依法享有对承包的集体土地的排他性占有、使用、收益以及处分处置的权利。通过土地承包经营权的市场流转，实行了所谓的“三权分离”，即：所有权归集体、承包经营权归农户、使用权归转入户。

第三，土地流转是土地使用权的流动。土地使用权流动包括两层含义：一层是农民仅把使用权转让出去，保留承包合同，收取一定的收益；一层是农民把合同、土地经营使用权一起转让，农民不再保留任何权利，不与土地发生任何关系。土地使用权既可指承包者的使用权，也可指经营者的使用权。在实践和理论中这种定义的运用更广，本文所说土地流转也仅是指土地使用权的流转。

1.2 农村土地流转的作用和意义

1.2.1 有利于实现农业生产要素的合理配置 土地流转使土地向种田能手集中，连片种植也为采用先进技术和农业机械提供了便利，有利于吸引资金投入，从而实现土地、劳动力、资金和技术等生产要素的优化组合。土地流转有利于解决人地矛盾，由于人口变化，对土地进行行政性调整的压力和难度越来越大，只有通过土地的市场流转，人、地资源才能得到合理的配置。

1.2.2 有利于促进土地利用率的提高 实行土地流转，在维护原土地承包政策不变的前提下实现有偿转包，能够克服目前土地分散经营的低效率并最大程度减少土地荒芜和利用不充分等问题，并且使一些河滩荒山能够得到逐步开发和利用，从而提高土地的利用率。

1.2.3 有利于促进土地向规模化经营方向发展 土地逐步集中到种植能手，逐渐发展建设成新型家庭农场，实施规模化经营后，有效地降低种植成本，促进了农业经济效益的提高。

1.2.4 有利于农村经济的发展和农民收入的提高 转出土地的农户可以外出劳务或经营非农产业，有利于加快农村第二、第三产业的发展步伐。转入土地的农户通过调整农业生产结构，扩大种植业经营规模，提高农业劳动生产率和土地生产率，从农业经营中增加收入。

1.2.5 有利于促进劳务输出 土地流转使部分农村剩余劳动力，尤其是隐形剩余的农村劳动力更彻底地从土地上分离出来，在以长期合同确保一定收益的前提下，免除劳务输出人员的后顾之忧，集中精力安心从事所做工作。

2 农村土地流转工作现状及存在的问题

土地流转可以把细碎化的土地集中起来，提高土地资源配置效率，有利于实行专业化耕作和农业生产效率的提高。通过土地流转，土地资源和劳动力资源得到重新配置，土地供给者和土地需求者的福利以及经济效率都得以提高。根据农业部2011年底的统计，我国农村土地已流转面积共计0.152亿hm2，占农村耕地总面积的17.8%，比10年前总计提高15个百分点。这标志着我国目前土地流转已取得一定的成果，但同时也暴露出很多问题，制约了土地流转工作进一步展开。

2.1 土地流转总量逐年递增

据陈锡文等人的研究成果，自20世纪80年代以来，农民自愿自发进行的土地使用权流转总量比率在1%～3%，一些发达地区特别是沿海和城郊比例稍高一些[2]；农村土地流转的比率全国平均在8%～10%，农村土地流转比率最高的县市已达到20%～30%，内地经济欠发达地区的流转仅在1%～2%。各地以促进农民持续增收为核心，采取多种形式规范和引导农村土地流转。比如，山东荣成市2011年全市农村土地流转面积达1 410.8 hm2。其中一次流转面积达6.67 hm2以上的有55个单位，流转面积达890.47 hm2。截至目前，荣成市共流转土地达6 000 hm2，新增农民就业岗位3万多个，增加农民收入3亿元[3]。

2.2 不同地区土地流转规模差异明显

中国区域经济发展水平极不均衡，农村土地流转规模存在明显差异，区域特征非常明显。从农村耕地已流转规模来看，中部地区土地流转变化趋势与全国情况相同，而东部以及西部地区差距明显。据《全国农村社会经济典型调查数据汇编》数据显示：2008年中部地区农村土地流转数量较高，转包入和转包出耕地面积分别是0.066 hm2和0.025 hm2，达到了全国平均水平的2.4倍和1.6倍，而我国东部和西部地区转包入和转包出土地数量少，规模较小。从农村土地流转具体比率来看，东部地区同期转包出耕地占经营耕地面积总量的4.66%，而中部地区和西部地区则分别只占耕地总量的3.55%和2.19%[4]。

2.3 土地流转行为规范与不规范并存

当前农村的土地流转，由于形式非常多样，所以执行的过程中能够很规范的并不多。何况有大量的土地流转是以农民私下的自发交易为主进行的。一般这种口头合约并不一定会导致清付转让费用时出现纠纷，毕竟双方能够进行交易，都是以社区内的人格信用为基础的。但是，理论上不能完全排除履行口头合同时发生纠纷的可能。为此，各级政府部门一直鼓励农民以较为规范的形式流转土地，以减少履约的纠纷，甚至还为此制定了统一的合同范本以规范土地流转，以签订规范合同的形式来明确土地流转的时间。山东省对土地流转的规范化做了大量工作，收到了相当好的成效[5]。

2.4 农村土地流转市场机制不完善

2.4.1 土地流转交易市场不完善 土地流转交易市场是指土地流转交易的场所及与之相适应的监督管理机构。部分农民存在转让土地承包经营权的想法和愿望，但由于缺乏完善的土地交易市场，导致供求双方交易信息沟通不畅，甚至出现撂荒的严重浪费局面；而需要转入土地进行经营的农民，又因信息匮乏找不到可供转让土地。如果不能尽快建立和完善土地流转市场，仍然依靠农民自发进行偶然的、盲目的土地交换，势必会影响土地流转规模、速度和效益，造成土地交易成本高，影响土地资源的合理配置和使用[6]。目前，我国大多数地区还难以实现城乡一体的社会保障体系，土地对农民而言仍然具有社会保障和就业功能，许多农民仍把土地作为安身立命之本和就业的最后保障，担心土地全部流转出去后生活没有着落，即使已经有其他就业门路，宁肯种“粗放田”、“应付田”，宁肯免费将土地转给别人种，甚至补贴部分钱让别人种，也不愿放弃土地的承包权，致使土地流转发展速度缓慢。三是中介组织发展滞后。大部分地区尚未建立统一规范的土地承包经营权流转市场，特别是没有建立比较规范的土地流转价格评估机构，只能由村级组织主导甚至代办，土地很难以较为合理的价格在市场中流转，有时候甚至会出现农民合法权益被侵害的现象。一些地方尽管建立了中介组织，但流转信息渠道不畅，仍然存在土地闲置荒芜却找不到流转业主，而一些有经营能力、需要扩大规模的业主却找不到土地的怪现象，大大阻碍了土地流转进程。

2.4.2 中介服务体系严重滞后 农民由于受到传统思想、文化素质、狭隘的信息渠道等因素的影响，不能独立完成土地流转的具体程序和切实维护自身权益，特别是土地使用权的价值评估、规范流转合同签订等技术性、专业性要求较高的工作，必须有中介机构来提供技术指导和服务。土地流转需求方也需要第三方中介机构的服务以减少土地流转成本和复杂的手续。当前土地流转中介服务机构和体系发展严重滞后，相关土地流转亟需的价值评估、相关咨询代理等多种中介服务组织匮乏，相关的法律和规章制度不健全，都使得土地供求信息不对称，严重制约了农村土地流转规模和数量。

2.4.3 资本运作程度低 土地作为一种自然资源，与其他自然和社会资源显著不同的就在于地理位置的固定性，不能像其他资源一样根据发展和需要进行移动和分割，而只能将各种资金技术转移到合适的土地上，却不能将土地向其他有优势的资源地区进行移动和集中。土地的这一特性限制了土地作为商品进行交易以及进行有效资本运作，是土地经营不能吸收足够资金投入的重要因素。

2.5 土地流转农民所得收益少，积极性差

自2008年党的十七届三中全会以来，党和国家政府积极鼓励在平等自愿的基础上实现农村土地流转，到目前为止虽然取得了些许成果，但农民积极性不高，导致流转总量和比例偏低。一个非常重要的原因是农民在土地流转中获得收益太低。一是由于当前农业合作社对土地的集约经营整合能力尚显不够，以土地入股合作社统一经营方式从全国范围看较少；二是土地流转的供应和需求存在较为严重的信息不对称，影响了土地流转收益的正常市场价格和实现；三是为龙头企业土地流转经营保驾护航的相关法律和制度尚需完善，由于农业经营收益实现的周期性长，龙头企业需承担较大风险并存在融资难等现实问题。这些问题直接导致了土地流转价格不高，农民收益较低，积极性差。

3 对当前土地流转态势的评判与思考

3.1 当前的土地流转尚处于初级阶段

从全国总体的情况看，当前的土地流转尚处于初级阶段。作出这种判断主要是基于以下几点：第一，目前土地流转的总量仍然很少，比例偏低。第二，土地流转仍然主要处于自发状态，而且绝大多数不是通过市场途径来实现的。第三，土地流转的稳定性差。签订完善的长期流转书面合同的仅占少数，大多数流转土地的合同都是口头合同，合同期很短，且处于随时可以解除的状态。

3.2 土地流转的目的不明确

目前的土地流转还不是农民为了实现土地规模经营而在政府引导下自觉主动的行为，流转缺乏明确的目的性。据有关专家调查，农民进入土地市场或者通过亲朋来增加一些耕地面积，基本上是为了增加收入，并借此提高自身的劳动力利用率。少量的土地流入量根本不能对经营规模有任何实质性的影响。为此，当前土地流转工作的基本目标应当主要着眼于解放土地上的劳动力，以此达成量的逐渐积累，为以后实现规模经营打下一些基础。即土地流转目标应当有阶段论的观点与思想准备。

造成这样的结果，主要原因为：一是宣传工作不到位，农民认识不全面。由于宣传不全面不深入，部分农民对承包权和使用权认识不清，误认为使用权出让就会失去承包权，影响和制约了土地流转规模和范围。二是组织管理不到位，流转行为不规范。土地流转涉及土地所有者和土地经营者多方利益，流转必须按规范操作。但是从目前土地流转情况看，许多地方在土地流转管理上缺乏具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，土地转让在具体的期限和合同方面非常不规范。三是政策服务不到位，流转效果不明显。一些地方政府缺乏配套扶持政策，村级组织服务不到位，特别是农田水利建设等基础设施问题，经营大户难以独自解决，集中流转后规模经营难度较大。

3.3 土地流转面临多重任务

一是尽管通过土地流转使农民收入有所增加，劳动力利用率也有些许提高，但是提高的量都是微不足道的。有人总结了土地流转诸多的好处，如可以提高土地产出率，可以推进农业结构调整战略、壮大集体的实力、有利于减轻农民负担，推进农业现代化、市场化等，但与流转后农民利益得不到有效保障相比，其事实是，这个目标的实现仍然遥遥无期。二是必须看到土地流转与农民离开土地两个事情之间的因果关系缺乏必然性，就是说目前进行的农村土地流转没有起到促进农民迁移的作用，或者这种作用十分微小，因为流转往往发生于农民离开土地以后的事情，而不是因为流转了土地农民才离开土地的。所以在当前土地流转与城镇化建设相关程度不高，影响了促进我国城镇化建设的进程。三是涉及到农村的发展状况问题，它反映在农村是不是出现了促使农民离开土地的内在机制问题。我们认为这种机制应当与土地经营规模的提高等方面相互关联。但是，目前农民离开土地却是另外一个机制在起作用，这就是农业经营的低效益所导致的农民流动都是暂时的，在此背景下土地流转也是暂时的。总之，当前土地流转的态势及其作用或者效果并不显著。

4 推进土地流转工作的措施和建议

4.1 改革现行的土地制度

在现行土地产权结构下，发达地区的农民正在向小土地贵族转化，成为生活稳定条件下以土地食利的群体；而在内地土地流转尚未深入进行，流入土地者不敢对土地进行长远投资，对于农业产出的稳定是一个威胁。因为没有完善可靠的土地流转法律和政策，现代化农业发展要求的较高资金投入和较长效益实现的农业高科技应用就会受到影响和局限。而流出土地的农民不能从土地流转中得到真正的收益，存在后顾之忧的他们离开农村的步伐不可能是坚定的。所以，不论是发达地区还是不发达的内地，都存在一个让农民真正完全地离开土地，实现人口以农户为基本单元从农村和土地上实现实质上剥离的问题。只有改革现行土地制度，才能真正让农村走上向现代化演变的道路[7]。

4.2 提高对土地流转的认识

必须提高广大基层干部和群众的思想认识，使他们充分认识到土地流转对提高土地利用率、推进种植结构调整、促进农村人口流动、提高农民收入都有重要意义。建设生态农业、观光农业等新兴高效农业，必须合理引导农民集中土地资源为基础。各地土地流转应依据产业特色因地制宜引导农户向龙头企业、种养大户集中，促进特色产业实现规模效益。积极鼓励农民特别是外出务工人员，在尊重意愿的前提下采取多种形式依法流转其承包地。同时，积极引导和鼓励农户以互换、协作、入股等形式进行土地集中，改变土地因小、散、乱的现状导致生产经营困难、难以实现规模效益的局面，切实提高土地耕种和使用效率。

4.3 依法保护土地承包方和土地受让方的利益

农民是农村土地承包和流转的主体，农民依法流转承包地，任何机构和个人都不能强迫或阻挠。土地流转具体方式、流转收益的确定和支付等，由流转双方在自愿互利基础上确定。坚持有偿流转，土地承包方依法、公平合理地获得土地流转收益，地方政府、任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。流转补偿的确定应充分考虑土地的增值和承包户的切身利益，对于长期流转应商定分时段价格或浮动价格，提倡以前三年平均单产量为基数考虑适量增长。双方可在合同中约定，土地受让方在流转期间因投入而提高土地生产能力的，土地流转合同到期或者未到期由承包方依法收回土地时，受让方有权获得相应的补偿。

4.4 完善土地流转管理机制

要按照“形式多样、市场运作、程序合法、合同规范”的要求，建立和完善土地流转机制。首先加强管理服务理念。乡镇专门成立土地流转管理机构，强化仲裁机构职能，妥善解决相关人员相关待遇，为农民提供规范的土地流转示范合同文本，完善流转信息档案记载，建立完善的土地流转长效机制和措施。县、乡镇政府要建立土地流转服务中心，进行土地流转供求信息登记、评估土地等级、流转法规和政策咨询等服务工作。其次规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。全面建立农村土地流转登记制度，由村组织备案，乡镇土地承包管理部门登记，使流转管理工作正常化。规范而有效的流转合同的签订，使得转入土地使用权和经营权的企业和个人能够放心投入大量资金和技术进行土地经营，实现了土地的规模化和集约化经营，进一步提高农业现代化经营水平[8]。

4.5 大幅度提高土地补偿标准

2012年国务院讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度做了修订。党的十八大报告也提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。由以上几点可以看出农村土地流转新趋势：一是在政府供应土地模式上，增加农民在土地增值收益中分配的比重，甚至有消息称，提高土地补偿标准可能是现行标准的10倍以上；二是农民出售土地获得溢价收益，由地方政府以税收的方式获取，以增加地方政府的积极性和实力。土地补偿标准的提高，可以调动农民和地方政府兩方面的积极性，必将有效推动我国土地流转的范围和规模扩大，使土地流转工作不断深入展开。

4.6 构建农村土地流转制度创新的金融体系

农村土地流转金融体系要通过制度创新建立农村土地金融制度的纵向和横向运行机制。有效的运行机制必须依靠规范的程序来实现，纵向运行机制主要表现在土地承包经营权抵押贷款程序上。首先要进行土地经营权确定。农民以土地承包经营权申请抵押贷款时，要认真审查其土地经营权是否经过确认登记，审查明确承包经营权的主体是否正确。其次进行土地价值评估。结合土地承包经营年限、抵押年限、土地等级和生产状况、土地预期收益、经营风险等因素，逐步完善土地价值评估。第三是拟定授信额度。通过逐渐完善的农民征信体系，结合土地价值、现行政策等因素，拟定授信额度。第四是审批抵押贷款。必须实行审贷分离政策，贷款额度要限制在土地评估价值的70%，期限以中短期为宜，利率要低于一般授信，审批后才能办理抵押贷款有关手续。第五是贷款质量跟踪。抵押贷款发放后要了解农民经营状况，定期做好贷后检查与风险控制。横向运行机制主要以农村信用社（农村商业银行）、农业银行、农业发展银行为核心形成的农村金融机构体系，为农户提供土地承包经营权抵押贷款的相互良性竞争和共同促进[9]。

尽管我国的土地流转还存在诸多问题，但绝不能因噎废食。而应在完善土地政策和加强相关立法的前提下，密切关注和切实解决土地流转中出现的新问题、新情况，切实尊重农民意愿及其市场主体地位，切实加强对农民权益的保障，并由政府进行积极而适度的引导和干预，深化改革、完善法律机制，因地制宜因时制宜做好土地流转工作，确保农村社会长期稳定和经济产业全面提升。

参考文献：

[1] 王小映.平等是首要原则——统一城乡建设用地市场的政策选择[J].中国土地，2009（4）：47-53.

[2] 韩 俊.积极稳妥地推进农民承包土地使用权合理流转[J].农村经营管理，2003（3）：15-16.

[3] 成素英，张秀兰.山东省城乡一体化进程中的土地流转问题与对策[J].山东农业科学，2011（4）：115-118.

[4] 徐志明.农村土地流转的障碍与市场化流转机制的建立[D].南京：江苏省社会科学院农村发展研究所，2009.

[5] 王智新，梁 翠.农村土地流转问题的理论评述及前景展望[J].广东农业科学，2012（4）：188-190.

[6] 郑鹏程.新农村建设中农民土地流转的问题与对策研究[J].安徽农业科学，2012（3）：1879-1880.

[7] 阮建青.中国农村土地制度的困境实践与改革思路土地制度与发展国际研讨会综述[J].中国农村经济，2011（7）：92-96.

[8] 关晶焱.中国农村土地制度变迁及改革构想[J].人民论坛，2012（14）：19-21.

[9] 冯金芳.农村金融机构如何创新工作机制促进土地流转[J].河南农业，2010（6）：10.