中国公共体育服务财政投入研究

邵伟钰，王家宏

中国公共体育服务财政投入研究

邵伟钰，王家宏

近年来，中国公共体育服务财政投入初见成效，但仍存在很多问题。扭曲的体育政绩评价、不断下放的公共体育服务事权、失效的政府间财政转移支付、缺乏鼓励多元化投入的政策设计、粗放的公共体育服务财政投入管理，是造成问题的原因所在。提出要充分重视公共体育服务工作、正确划分公共体育服务事权、均等化财政转移支付制度、确立公共体育服务财政投入标准、完善公共体育服务财税政策、拓宽公共体育服务财政投融资方式以及加强公共体育服务财政管理等政策建议。

公共体育服务；财政投入；均等化；投入标准

习近平总书记强调，“体育是社会发展和人类进步的重要标志，是综合国力和社会文明程度的重要体现”。《体育事业“十二五”规划》明确指出“加快完善公共体育服务体系，提高公共体育服务水平”。2014年10月，国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，体现了国家对体育工作的高度重视，对于推动体育事业与体育产业协调发展、满足人民群众多样化的公共体育服务需求具有重要意义。公共体育服务的发展是以经济为基础的，需要投入必要的人力、物力和财力。财政保障是政府提供公共体育服务、满足社会公共体育需求的重要手段，是完善公共体育服务体系的前提和基础。当前，如何结合中国国情，对公共体育服务财政投入进行研究，探索适合公共体育服务发展的财政投入方式，是对体育改革理论和实践提出的新问题，也是推动中国由体育大国向体育强国迈进、推进体育事业实现新发展、新跨越的重要建设任务。

1 公共体育服务财政投入现状

1.1 公共体育服务财政投入逐年增长

有关资料表明，新中国成立至1977年，我国公共体育服务财政收入累计仅有22.8亿元。改革开放18年，我国公共体育服务财政收入累计近200亿元［1］。1998年以来，中国公共体育服务财政投入快速增长，从图1可以看出，1998－2013年，中国公共体育服务财政投入从38.7亿元增长为299.08亿元，年均增长14.61%。

图1 1998－2013年中国公共体育服务财政投入情况

1.2 公共体育服务财政投入结构不断优化

近年来，公共体育服务财政投入结构不断优化，特别是城乡投入不均衡现象有所缓解。据第5次全国体育场地普查统计资料显示，截至2003年底，仅有66 446个体育场地在乡村，全国乡镇（村）的体育场地占有量仅为全国体育场地总数的8.18%。2008年政府在全国范围内新建1 106个体育场地，其中建在农村的有658个，但仅有10个位于村庄，其余则在校园［2］。而到了2011年，全国新建1 197个体育场地，农村达到686个，占全国体育场地总数的57.3%。更令人欣喜的是新建的农村体育场地有495个在村庄［3］。

1.3 公共体育服务财政投入手段层出不穷

2007年，北京率先财政拨款5亿元设立体育产业引导资金［4］，用于扶持好的全民健身项目发展、补助重大赛事项目建设以及奖励发展好的、效益大的、对全民健身发挥重要作用的体育产业。体育产业引导资金充分发挥了政府资金的引导和释放作用，带动社会资本，形成多元化投资主体。2008年开始，上海静安区、广东佛山市、湖南长沙市、深圳龙岗区等地方政府陆续开始了政府购买公共体育服务的实践探索［5］，使政府部门从具体的社会事务中抽身，降低了行政成本，创新了财政投入方式，提高了资金使用效率。

1.4 公共体育服务财政投入效果明显提高

随着公共体育服务财政投入不断增加，中国逐步完善覆盖城乡的公共体育服务体系，各项公共体育服务事业得到快速发展。从国家体育总局局长刘鹏在2014总局系统全民健身工作会上的讲话可知，2013年国家体育总局共投入彩票公益金13.3亿元，支持地方建设农民体育健身工程近5万个、“雪炭工程”190个，采购符合新国标的健身路径器材1 192套。2013年国家体育总局审定国家级社体指导员2 447名，培训3 803名。截至2014年5月，全国注册培训的公益性社体指导员已达143万人，职业社体指导员7万多人［6］。

2 公共体育服务财政投入存在的问题

2.1 投入总量仍显不足

中国公共体育服务财政投入的绝对规模虽然不断增长，但相对规模却未同步增长。从表1可以看出，公共体育服务财政投入占国内生产总值的比重非常低，低于0.1%，多年在0.05%上下波动，与西方国家相差甚远。而公共体育服务财政投入占国家财政支出的比重也很低，而且持续下降，从1998年0.36%，下降为2011年0.21%。公共体育服务财政投入相对规模过低，与中国国民经济快速增长、各方面财政投入不断加大的局面是及其不相匹配的。公共体育服务财政投入不足，影响了政府公共体育服务职能的履行，不利于中国体育强国目标的实现。

表1 1998－2013年公共体育服务财政投入规模 单位：亿元

2.2 投入还未形成稳定增长机制

根据表1绘制如下公共体育服务财政投入增长率图，从图2中可以很明显看出，公共体育服务财政投入还未形成稳定增长机制，增长率起伏非常大。1998－2013年期间有两个快速增长期：一是2000－2002年，2000年公共体育服务财政投入的增长速度骤然上升，2002年达到顶峰，增长速度达到45.84%，而2003年增长率开始快速回落；二是2007－2008年，2007年起中国因举办北京奥运会而加大了公共体育服务财政投入，增长速度达到33.30%。2008年以后公共体育服务财政投入迅速回落，2012年增长率仅为2.31%。

图2 公共体育服务财政投入增长率图

2.3 公共体育服务财政投入失衡

首先，群众体育投入不足。长期以来，政府注重的是政绩体育，并将有限的体育事业经费大部分投入到竞技体育领域，对群众体育关注较少，导致群众体育发展缓慢，造成财政投入的结构失衡。表2显示了2010－2013年公共体育服务财政投入主要支出情况。从表中可以看出，群众体育占公共体育服务财政投入比重虽然近年来有所提高，但还低于10%，所占比重还有待进一步提高。其次，公共体育服务财政投入存在明显的区域差异。2008年区域人均体育事业经费，东中西部之比为6.25∶1∶1.19［10］，可见中西部地区公共体育服务财政投入严重不足，不能满足人们日益增长的公共体育服务需求。

表2 2010－2013年公共体育服务财政投入主要支出情况 单位：亿元

2.4 公共体育服务财政投融资渠道单一

近年来，中国公共体育服务投入虽不断增加，而且投入方式也不断创新，但从总体来看，资金来源渠道仍很单一，财政投入仍是公共体育服务投入的主要来源。而经济发达国家体育财政投入只占公共体育服务投入的很小部分，如法国、德国、美国等国政府投入的体育经费只占体育全部经费的1／3左右。以全国体育场地为例，2011年新建体育场地1 197个，占地面积为1 612.15万平方米，建筑面积为285.49万平方米，场地面积为385.47万平方米。投入体育场地建设资金154.98亿元，其中：财政拨款为85.38亿元，占投资总额的55.09%，体彩公益金为6.05亿元，占投资总额的3.90%，而社会捐赠2.41亿元，仅仅占投资总额1.56%［3］。

3 公共体育服务财政投入问题原因分析

3.1 扭曲的体育政绩评价

自1978年改革开放以来，地方政府逐渐成为具有独立经济利益的政治组织。地方化分权改革为地方政府获得和维持独立利益和自主地位创造了条件。在地方化格局的基础上，随着市场经济体制的推行和政府对于经济领域改革的主导作用，地方政府间互相竞争也开始浮出水面。财政投入被大量地运用于竞争性领域，而关系民生的基本公共服务的投入偏少，公共体育服务领域更是微乎其微。在此背景下，被赋予了特殊政治意义的竞技体育在很长一段时间，延续并演化为政府的一种政绩工程，成为地方政府竞争的重要内容。地方政府更是长期以竞技体育金牌数量来衡量体育事业发展的成绩大小。受扭曲的体育政绩评价影响，对于投入大、见效慢的群众体育而言，财政投入愈发捉襟见肘。

3.2 不断下放的公共体育服务事权

1994年分税制实施以来，财权上收，事权却不断下放。表3列出的是2008年－2012年公共体育服务财政投入的中央和地方投入所占比重情况，从表中可以看出地方承担了绝大多数的公共体育服务事权，而且投入比重在不断提高，支出压力很大，2012年达到了91.47%。另外，需要指出的是，国家对农业、科技、教育等方面的支出都有明确的法律法规要求。在这种情况下，财力相对较宽裕的经济发达地区还能保证公共体育服务的提供，而财力相对较紧的经济欠发达地区提供公共体育服务的能力就愈发减弱了。

表3 2008－2012年公共体育服务财政投入中央和地方比重（%）

3.3 失效的政府间财政转移支付

首先，现行的税收返还制度阻碍了均等化。中国现行财政转移支付税收返还制度，依据的标准依然是“基数法”，这样不仅不能解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而加剧了地方收入分配不合理现象，进一步加剧了中国公共体育服务的地区差异。其次，财政转移支付结构不合理。中国的财政转移支付中税收返还和专项转移支付比重大，而具有地区平衡功能的一般性转移支付比重过小，地区基数平衡政策大于均等化均衡政策。导致欠发达地区不能借助中央转移支付来解决因财政收支缺口导致的公共体育服务供给不足问题。

3.4 缺乏鼓励多元化投入的政策设计

目前，在公共体育服务领域，现有很多政策大多停留于文件上，缺乏税收优惠、财政补贴等有效的具体实施细则。部分政策仅仅是针对国际（国家）某一大型比赛专门特殊制定而颁布实施的，大都具有一定的针对性和临时性，其政策缺乏连续性和持久性。由于缺乏鼓励多元化投入的政策设计，没有建立起科学有效的利益保障和共享机制，没有多层面的长效激励机制，社会力量对公共体育服务活动的资助得不到应有的回报，社会力量参与公共体育服务活动的积极性和自觉性没有充分调动起来，导致社会资金对公共体育服务的投入受到限制。

3.5 粗放的公共体育服务财政投入管理

首先，公共体育服务财政资金缺乏统筹安排。往往项目重复和支持不足同在，成果研发和成果应用分离，投入不足与浪费低效并存。其次，公共体育服务财政投入重支出轻管理，导致公共体育服务财政资金使用效率低下。第三，公共体育服务财政投入缺乏严格而科学的预算管理，没有形成公共体育服务财政预算的事前、事中和事后的全面监管，影响财政资金的使用效率。第四，中国公共体育服务财政绩效评估的实践尚未有效开展。由于缺乏切实有效的绩效评估，制约了公共体育服务财政投入的管理，影响了中国体育经费管理的科学化发展。

4 改善公共体育服务财政投入对策

4.1 充分重视公共体育服务工作

各级党委和政府要把公共体育服务体系建设作为政府的重要职责，把推动公共体育服务发展纳入地方党委、政府工作的重要议事日程，要把公共体育服务体系的财政保障作为提高党的执政能力，建设服务型政府的重要任务。把公共体育服务体系建设资金纳入财政预算，纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府工作报告，纳入各级政府民生项目，优化配置资源，提高财政资金的使用效率。把包含群众体育在内的公共体育服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，增强公共体育服务在政府发展评估中的地位，确保政府体育职能向公共体育服务转变。

4.2 正确划分公共体育服务事权

按公共体育产品的层次性来规范各级政府间的公共体育服务事权范围。即全国性的公共体育服务、具有全民性质的公共体育产品和准公共产品，应由中央政府承担，以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，强化再分配职能；各级地方政府主要负责各自辖区内公共体育服务的供给。如跨地区、大型公共体育服务基础设施建设具有公益性、基础性和普遍性特点，应该由中央财政投入为主，地方财政积极配合。辖区内公共体育活动具有多元性和地域性特征，地方财政投入为主体，中央财政根据项目形式给予一定的补助或奖励。

4.3 建立均等化财政转移支付制度

首先，提高一般性转移支付规模和比例。一般性转移支付是现行财政转移支付制度中最能体现转移支付均等化作用的转移支付，要减少地区间的财力差异，就必须加大转移支付中用于均等化的一般性转移支付份额，并完善一般性转移支付增长机制。其次，大力清理、整合、规范专项转移支付。在合理界定中央与地方事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属地方事务的划入一般性转移支付，使地方政府自身的可支配财力有一定程度的提高。

4.4 确立公共体育服务财政投入标准

首先，明确公共体育服务财政投入标准。包括体育场馆等公共体育设施建设的财政投入标准，全民健身路径、农民体育健身工程、雪炭工程、全民健身中心、体育俱乐部等建设的财政投入标准，以及各地人均公共体育服务财政投入标准、国家公共体育服务财政转移支付标准等。标准化公共体育服务财政投入机制有利于明确中央与地方公共体育服务的支出责任，有利于实现基本公共体育服务均等化，有利于保障公共体育服务投入的持续性和有效性。其次，公共体育服务财政投入标准要与经济增长相联动，与财政收入和财政支出相挂钩，实现公共体育服务财政投入的自然联动增长。

4.5 完善公共体育服务财税政策

首先，完善财税优惠政策，充分调动社会力量参与提供公共体育服务的积极性。对机关、企事业单位和学校等体育设施向社会开放提供财政补贴。对非营利性公共体育场馆免税；对投入公共体育服务的社会资本给予税收优惠；对不以营利为目的的社会公益性体育团体、俱乐部的体育服务收入采取税收减免。其次，建立完善公共体育服务财政激励机制。中央财政对群众体育产品、农村体育场地设施等公共体育产品保障较好的地区，给予激励性奖励；政府采取财政奖励政策，鼓励机关、企事业单位多渠道加大投入，激励企事业单位、大中小学对社会开放体育场馆，增加公共体育设施数量，提高公共体育资源的使用率。

4.6 拓宽公共体育服务财政投融资方式

积极开发体育彩票新品种，促进体育彩票产品多元化发展，进一步扩大体育彩票发行规模，筹集更多的公益金，为中国的公共体育服务体育事业作出更大贡献；积极进行市场开发，通过开展各种活动广泛筹集体育基金；大力发展体育风险投资基金，组建规范化的风险投资组织，支持体育产业发展；积极培育中国体育资本市场，引入社会资本发展体育事业，使其在国民经济中发挥更大的作用；针对大型体育场馆等体育基础设施建设期长、投资规模大以及回收期长的特点，政府可以尝试发行体育市政债券，来平滑其支出与收入的周期错配，筹集建设资金。

4.7 加强公共体育服务财政管理

首先，完善公共体育服务财政管理体制。加强政府相关部门之间财政投入资金的统筹协调，防止政出多门及资金切块管理。其次，加强公共体育服务财政投入资金的预算管理。强化国库集中支付制度，真正建立起对公共体育服务财政预算资金分配、使用等整个过程的全面监控，杜绝预算执行中克扣、截留挪用等现象。第三，强化公共体育服务财政监督。通过监督制度设计，公开公共体育服务财政信息，提高公共体育服务财政支出的透明度。第四，建立健全公共体育服务财政绩效评估。以绩效为核心，完善相关指标体系，通过定量定性分析，对财政资金使用过程中的单位产出水平做出综合评价，提高财政资金使用效率。

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Financial Investment in Public Sports Services

SHAO Weiyu，WANG Jiahong

In recent years，China＇s financial investment in public sports has achieved initial success，but there are still many problems which are caused by the twisted sports performance evaluation，continuous decentralization of powers of public sports services，failure of government financial transfers and payment，lack of a policy designed to encourage diversified investment，extensive financial investment in public sports service management. For public sports service，we should pay full attention to the correct division of powers，equalization of fiscal transfer and payment system.Besides，we should also establish investment criteria，improve fiscal and tax policies to broaden the financial investment，strengthen financial management and so on.

public sports services；financial investment；equalization；investment criteria

G80－053 Document code：A Article ID：1001－9154（2015）03－0036－05

10.15942／j.jcsu.2015.03.07

G80－053

A

1001－9154（2015）03－0036－05

2012年国家软科学研究计划，项目编号：2012GXS4B058；2013年江苏省博士后科研资助计划，项目编号：1302105B。

邵伟钰，江苏常州人，在读博士后，主要研究方向：体育经济、体育财政。通讯作者：王家宏。

1.苏州大学东吴商学院；2.苏州大学体育学院，江苏 苏州215021

Soochow University，Suzhou Jiangsu 215021

2014－12－12