价值与方法*——省域新型城镇化规划的探索

罗震东 耿 磊 何鹤鸣 LUO Zhendong, GENG Lei, HE Heming

价值与方法*
——省域新型城镇化规划的探索

罗震东 耿 磊 何鹤鸣 LUO Zhendong, GENG Lei, HE Heming

省域新型城镇化规划作为一种新兴的区域规划类型，其产生和发展与中国城镇化的阶段特征以及国家城镇化战略的转型密不可分。省级单元的稳定性、差异性与省级政府的承上启下地位决定了省域新型城镇化规划的特殊价值、构成形式与主要内容。在构成形式方面，省域新型城镇化规划兼具目标清晰的战略规划、内容集成的综合规划和务实创新的政策规划的复合特征。在主要内容方面，省域新型城镇化规划一方面要整体呼应、深化、细化国家新型城镇化的发展要求与重点内容，另一方面要充分结合省域独特的发展基础、条件和诉求进行重点突破和创新。

新型城镇化规划；省域；价值；方法

0 引 言

中国的城镇化水平在日益迫切的经济、社会转型压力中实现了50%的历史性跨越，一个新阶段已经开启。转变传统城镇化的既有路径，构建更加高效、包容、可持续的新型城镇化道路已经成为必然选择。十八大报告强调了城镇化对于“新四化”建设的重要作用。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出了实现中国特色新型城镇化的若干路径，明确提出“推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”等要求。2014年3月《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）正式发布，清晰地指出城镇化快速发展进程中的突出矛盾和问题，系统地阐述了推进新型城镇化的重大意义、指导思想、目标原则以及实现路径，成为新时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性和基础性规划。作为国家战略，新型城镇化工作需要地方逐级落实，省级单元（包括自治区、直辖市）作为衔接中央与地方的重要层级，是落实新型城镇化工作的关键层级。中国地域辽阔，区域差异巨大，各省级单元的基本情况和发展诉求各不相同，新型城镇化工作如果不能紧密地结合各省级单元的特征，将无法真正找到制度设计与政策落实的着力点。

在中央—地方分权的行政体系中，省级政府始终是最为重要的一环，一直以来在城乡发展中发挥着十分重要的作用。尤其随着国家宏观调控手段的不断强化，省级政府在协调区域发展、支撑区域战略层面的重要作用日益凸显。虽然新型城镇化的具体实施以及与市场对接的主战场在市、县层级，但省级政府在城镇化战略落实过程中的重要意义和必要性已经不言而喻。以省为基本单元探讨符合自身特色的城镇化发展道路已经成为地方层面推进新型城镇化的首要环节。《规划》发布后，全国上下积极响应，云南、福建、河南、江苏、山东、广东等省率先制定并发布了省域新型城镇化规划，在省级规划的指导下，广州、南京、武汉、青岛等特大城市纷纷开始推进新型城镇化工作的深化和落实。相对于实践领域的积极进展，学术界关于省域新型城镇化规划——我国区域规划实践的一种新类型的价值认识并不充分，对于此类规划的编制方法的研究也比较缺乏。当前关于新型城镇化的研究主要集中于两个方面：一是论述新型城镇化的内涵、目标以及与城乡规划的关系等[1-4]，一是探讨新型城镇化战略思维对城市群规划、市县总体规划、近郊区规划、小城镇规划、农村社区规划等具体规划类型的影响[5-12]，而对省域新型城镇化规划本身的研究尚未展开。基于此，本文试图从我国省域空间的特征及其在新型城镇化规划体系中的地位的角度解析省域新型城镇化规划的价值，进而结合当前实践阐述省域新型城镇化规划的构成形式与主要内容，为省域新型城镇化规划的实践发展提供理论基础。

1 省域新型城镇化规划的特殊性

1.1 对象特殊：省域空间的完整性与差异性

自元代以来，我国省级行政单元的相对稳定性使省域空间逐步发展成为文化、经济、社会综合统一的完整地域，在自然地理、文化传统、经济社会发展和政府治理等方面具有完整的“准国家”特征。一方面，作为我国最高一级的地方行政单元，省建制历经元、明、清、民国而沿袭至今，在国家治理格局中发挥着不可替代的作用。省级行政单元的权力设置、区划边界长期保持相对稳定，除个别省份形成得相对较晚外，大部分省份的名称和空间范围基本延续。另一方面，我国的省域空间范围普遍较大，多数省级行政区面积在10～30万平方公里范围之内，与欧洲的大多数国家相当；其中最大的省级行政单元（新疆维吾尔自治区）面积达166万平方公里，超过世界上大多数国家的面积。由于省域空间面积较大、范围稳定、行政职能明显，因而在长期的历史过程中基本遵循自身的比较优势发展演进，形成了相对独立完整的功能体系和省域内、外分异的联系网络。

空间的相对完整性与发展路径的稳定性、延续性塑造了省级单元在发展基础和阶段上的显著差异性，进而塑造了多元的城镇化特征。无论从自洋务运动开始的工业化浪潮，还是建国以及改革开放后的发展轨迹，基本都可以观察到，各省级单元的发展绩效与其拥有的资源、人力、区位、产业等特征密切相关，发展条件的巨大差异一定程度上决定了其城镇化路径的迥然不同。典型如广东、江苏等发达省份依靠外来人口的聚集推动城镇化，河南、江西、四川、安徽等相对落后的中西部省份依靠劳务输出形成异地城镇化，而以山东为代表的农村人口众多、县域经济发达的省份则依靠农村劳动力的省内转移推动就地城镇化。因此，新型城镇化道路的探索以及新型城镇化规划的编制不能脱离对省级单元发展基础与特征的差异性的认识，必须客观审视发展的既有路径，根据自身发展诉求，充分发挥禀赋优势，寻找务实路径。

1.2 地位特殊：新型城镇化体系中的上下衔接

在中央—省—市—县—乡镇的五级行政体系中，省级政府是直接承接中央管理权限与责任的最高一级地方政府，是推动宏观调控向下落实的关键层级。经过改革开放以来的分权化改革和行政层级体系的调整，目前省级政府已经成为职能最为健全、管控能力最为完整且强大的地方行政主体。众所周知，城镇化问题不同于一般的发展问题，它的整体性、复杂性和战略性决定了必须有一个强有力的发展主体来统筹地方发展思路、保障公共物品供给、制定因地制宜的发展政策。显然，中央政府基本不具备直接指导地方城镇化实施的可能性，而基层地方政府由于缺乏超越地域的统筹协调能力且存在发展路径的依赖性，在推进新型城镇化进程中无法扮演枢纽角色。只有省级政府，作为区域性宏观调控者和地方政府间关系的协调者，能够在（对上）贯彻国家发展意图和（对下）协调地方发展两方面发挥不可替代的枢纽作用。

省级政府在国家行政体系中的角色地位决定了省域新型城镇化规划需要在国家新型城镇化战略体系中发挥上下衔接的作用，以保证国家新型城镇化战略能够自上而下地、积极稳妥地推进。一方面，省域新型城镇化规划作为国家新型城镇化战略的深化与落实，必须贯彻《规划》的核心理念，在中央已经明确的原则和方向的指导下深化重点内容，在中央倡导的政策创新、体制改革等领域积极试验、总结。另一方面，省域新型城镇化规划需要对市、县的城镇化发展提出原则和要求，从而形成明确的发展引导和有效的行为约束。尤其需要发挥省级政府协调基层地方政府间关系的重要作用，干预市、县级政府的企业化倾向，扭转其对土地、资金等城镇化要素的扭曲利用，促使市、县级政府在贯彻落实中央城镇化战略的同时充分发挥市场的决定性作用。

2 省域新型城镇化规划的构成形式

2.1 目标清晰的战略规划

省域新型城镇化规划作为国家新型城镇化战略的延伸和地方发展规划的指导必然具有鲜明的战略属性。实质上，省域新型城镇化规划就是更为综合的区域发展战略规划。但它不同于一般的战略规划，作为国家战略的深化与落实，它的上下衔接作用使其具有清晰的目标和明确的关注重点。也即《规划》布置的任务必然是省域新型城镇化规划需要很好回答的课题，《规划》重点关注的问题必然构成省域新型城镇化规划的主体内容。省域新型城镇化规划的战略框架必然是在延续《规划》的基本脉络与重点内容的基础上，结合省情进行有针对性的深化、细化，进而结合地方特色进行适度创新。

2.2 内容集成的综合规划

省域城镇化所具有的多元性和综合性使得新型城镇化规划必然具有综合集成的性质，既不同于国家层面的规划更加强调政策框架和体系，也不同于市、县层面的规划更加强调实施与行动，整体呈现出一种更为集成和包容的特征。正是这一特征使得省域新型城镇化规划不仅能够较好地呼应人口可持续发展、生态环境保护、文化传承等一系列重要规划理念，同时更能体现规划的公共政策属性，在落实国家战略的同时构建满足本省需求的政策体系。在土地、资金等各类城镇化要素约束日渐趋紧，人口集聚和转移压力不断增加的现实背景下，以省域为组织单元对产业、空间、人口、设施等内容进行全方位的综合集成规划，可能是当前最为合理的选择。省域新型城镇化规划的综合属性无疑是其承上启下特征的体现，是国家政策体系与地方发展路径的有机结合。

2.3 务实创新的政策规划

新型城镇化对政策创新的强调必然要求省域新型城镇化规划更加凸显政策性和务实性。新型城镇化规划继续仅仅依靠城乡载体建设、设施布局调整等物质性安排，必然难以实现转变发展路径的诉求，只有通过政策层面的创新、细化与落实，才能真正有效地促进“人的城镇化”。省域新型城镇化规划虽然是内容集成的综合规划，但并非一个面面俱到的、蓝图式的理想规划。恰恰相反，它应该是一个目标有限、边界清晰的务实规划，需要在有限的时间里切实地制定转变省域城乡发展传统路径的可行政策。同时,作为城镇化发展转型的重要引领，省域新型城镇化规划并不能也无需完全替代现有的规划体系，更不可能一劳永逸地解决所有发展问题。它必须着眼于省域城镇化发展的客观实际，全面贯彻政治、经济、生态、社会、文化“五位一体”可持续发展的理念，形成推动新型城镇化的制度与政策创新体系。

3 省域新型城镇化规划的主要内容

通过对省域新型城镇化规划的特殊性与构成形式的研究，基本可以明确规划的主要内容总体上应该体现在两个方面：其一，整体延续、呼应国家新型城镇化发展要求，承接《规划》的基本脉络与重点内容；其二，结合省域各自独特的发展基础、条件和诉求，在与新型城镇化相关的特定领域进行重点突破、适度创新。

3.1 承接国家新型城镇化规划的基本脉络与重点内容

《规划》在内容组织和体系构成上具有以下三个方面的特征，这些特征同时也是省域新型城镇化规划需要承接、深化的基本内容。其一，以人为核心构建规划内容体系。人的充分发展才是发展的真正目的，新型城镇化进程中无论是空间资源的配置还是建设资金的使用，都必须满足人的核心需求。《规划》充分体现了“以人为本”，不仅将“转移人口市民化”作为首要问题置于空间、产业等内容之前，并将人的发展渗透在规划内容之中，如在产业层面更加关注就业与“人”的需求匹配的内容，并在目标体系设置上突出“人”这一要素的重要作用，充分体现了以“人”为核心重塑产业、空间、设施、政策等的战略意图（图1）。其二，以行政体系搭建全面改革框架。从《规划》中关于发展方式的热门词汇可以看出，完善、推进、加快、加强、提高、创新、健全等表述尤为突出，表现出针对现有问题强调改善提升的整体思路（图2）。《规划》立足于我国当前的行政管理体系，给出了未来推进城镇化的政策体系骨架，即“新型城镇化”不只在“新”，更重在“型”（类型）。依托条块划分的方式在总体目标的基础上，将近期工作分解为各相关部门和领域便于落实的具体要求，从而极大程度地降低了新型城镇化战略落实的结构性风险，同时也为地方政府进一步明确新型城镇化思路、编制新型城镇化规划提供了方向指引和框架约束。其三，以原则引导实现自上而下的推进。《规划》一方面提供了省、市各级政府相对完整的、具有延续性的总体改革框架，避免地方政府在没有体系约束和激励的情况下盲目实践；另一方面通过原则性的规划内容和组织方式保证地方具有一定的灵活性，体现了事权与发展管控之间的匹配关系和自上而下匹配事权的原则，而这也将成为各级新型城镇化规划秉承的重要思路。

图1 以人为核心的规划体系重塑Fig.1 the remodeling of human-centered planning system

图2 《国家新型城镇化规划（2014—2020）》中关于发展方式的词汇频数汇总Fig.2 the summary of frequency of words concerning development pattern in National New-Type Urbanization Plan (2014-2020)

归纳《规划》关注的核心问题，主要有五个：市民化主导的人口发展、城市群主导的空间发展、交通产业公共服务主导的支撑体系、城乡统筹主导的农业农村发展以及制度创新主导的政策配套。五个核心问题分别对应《规划》中“有序推进农业转移人口市民化”、“优化城镇化布局和形态”、“提高城市可持续发展能力”、“推动城乡发展一体化”与“改革完善城镇化发展体制机制”五个篇章。五方面的问题既是新型城镇化规划的基本框架，也是省域新型城镇化规划必须深入解答、落实的重点内容。

（1）在市民化主导的人口发展方面，提出按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分类推进、存量优先、带动增量的原则，明确以农业转移人口为重点，统筹户籍制度改革和基本公共服务均等化，把有序地实现有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口的市民化作为首要任务。

（2）在城市群主导的空间发展方面，分别提出需要优化和培育的城市群类型，构建城镇化的空间战略格局；并对城市群内部城镇的发展和综合交通运输网络的建设提出指导意见。

（3）在交通、产业、公共服务主导的支撑体系方面，针对性地提出增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，完善基础设施、公共服务设施和城市治理结构。

（4）在城乡统筹主导的农业、农村发展方面，强调在城乡规划、基础设施与公共服务等方面推进一体化，完善城乡一体化发展体制机制，并对耕地红线保护、农业现代化等方面作出规划引导。

（5）在制度创新主导的政策配套方面，明确若干政策领域创新发展的基本原则，形成一个以实践逐步检验和完善的开放的制度配套体系，为下一层级的制度创新奠定良好的基础。

3.2 结合省域特征的重点突破与适度创新

如果将整体延续、呼应国家新型城镇化发展要求、承接《规划》的基本脉络与重点内容视为省域新型城镇化规划的“规定动作”，那么结合省域各自独特的发展基础、条件和诉求在特定领域内进行重点突破、适度创新则是省域新型城镇化规划的“发挥动作”。从目前各省广泛开展的研究与实践中可以看到，“规定动作”全部得到了深化、落实，“发挥动作”则充分体现了各省的特色和现实诉求（表1）。在规划文本的体例与形式上，各地实践与《规划》高度一致，文本内容则在五个方面内容的基础上调整了优先顺序、增加了创新内容。分析目前已经发布的具有代表性的省份，如河南、山东、湖北、广东等省的规划文本，可以非常清晰地看到当前省域新型城镇化规划的特征。这些特征一定程度上也为下一阶段或下一层次新型城镇化规划的研究与实践提供了重要的信息和参考。

（1）河南省根据自身产业发展相对滞后、农民工数量众多且外流现象严重①、城乡二元结构和城市内部二元结构矛盾突出等特点，重点提出“强化城镇产业就业支撑”、“建立健全农业人口转移促进机制”、“提高城市建设和管理水平”三个方面的创新内容。尤其将“强化城镇产业就业支撑”和“建立健全农业人口转移促进机制”置于优先位置，与“有序推进农业转移人口市民化”内容相结合，在体现河南特色的同时，丰富了“以人为本”的核心理念。

（2）山东省根据省域鲜明的本地城镇化特征②，重点提出“促进县域本地城镇化”的创新内容，旨在明确城镇化的基础性空间载体，促进县（市）进一步发挥就地、就近吸纳农村剩余劳动力的重要作用。同时结合黄河三角洲生态保育、淮河流域污染治理等生态文明建设需求，提出“推进城镇生态文明建设”的创新内容；依托齐鲁文化、儒家文化、黄河文化、运河文化、沂蒙文化等丰富的传统文化资源，提出“加强城市文化建设”的创新内容。

（3）湖北省基于省域城镇化发展的特点，提出“促进各类城市协调发展”的创新内容，明确了省域中心城市、区域性中心城市、县级城市以及小城镇的分类发展路径。同时基于“九省通衢”的重要交通区位与地位，提出“强化综合交通运输网络支撑”的创新内容，以提升交通骨干网络支撑力、推进城市群交通一体化、建设城市综合交通枢纽、改善中小城市和小城镇交通条件等为目标，将交通建设作为带动省域城镇化发展的战略支点。

（4）广东省根据省域城镇化发展水平相对较高，市场化、民主化进程相对较快的社会、经济发展特点，结合社会治理体系和治理能力现代化的战略目标，提出“提升城镇化管理与现代治理水平”的创新内容，在城镇群协同治理机制、区域协调与跨区域合作机制、城市社会治理、乡村治理和管控等方面提出规划要求和创新思路，为省域新型城镇化的推进提供制度保障。

4 结论与讨论

省域新型城镇化规划作为一种新兴的区域规划类型，它的产生和发展与中国城镇化的阶段特征以及国家城镇化战略的转型密不可分，同时充分体现了省级政府在推进新型城镇化进程中的主体地位和重要作用。作为具有“准国家”特征的行政单元，省级单元的稳定性、差异性与省级政府的承上启下地位决定了省域新型城镇化规划的特殊价值、构成形式与主要内容。在构成形式方面，省域新型城镇化规划兼具目标清晰的战略规划、内容集成的综合规划和务实创新的政策规划的复合特征。在主要内容方面，省域新型城镇化规划一方面要整体呼应、深化、细化国家新型城镇化发展要求与重点内容，另一方面要充分结合省域独特的发展基础、条件和诉求进行重点突破和创新。

表1 国家及部分省域新型城镇化规划的内容框架Tab.1 the content frameworks of national and some provincial new-type urbanization plans

省域新型城镇化规划作为特定政治、经济、社会背景下的产物，必然具有鲜明的时代特征，而且在未来的发展中必然还将受到宏观环境变化的影响，存在动态调整的过程。这种时代性和动态性其实就是主流规划实践的发展特征，典型如15年前兴起的城市发展战略规划，它们都是一个时代的主流思潮产生与流变过程的反映[13]。因此，本文对于省域新型城镇化规划的研究既有服务于当前实践的目的，更重要的是开启一扇研究新时期规划思潮转型的窗户，并期待更多的新鲜空气涌进来。

注释：

① 截止2013年年底，全省共有2600多万农民工，其中在省外的有1100多万。资料来源：《河南省新型城镇化规划（2014—2020）》。

② 截止2013年，全省流动人口中85%在省内流动，48%在县内流动。资料来源：《山东省新型城镇化规划（2014—2020）》。

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图表来源：

图1-2：作者绘制

表1：整理自国家与相关省域新型城镇化规划

（责任编辑：郑曦）

Value and Methodology—Study on the New-Type Urbanization Planning for Provinces

New-Type Urbanization Planning for Provinces is an emerging regional planning practice, the emergence and development of which are closely linked with two phrases: characteristic of Chinese urbanization and the transformation of national urbanization strategy. The stability and diversity of province and the connecting status of provincial government determine the special value, constitution form and main content of the New-Type Urbanization Planning for Provinces. In the aspect of constitution form, it is the recombination of purposeful strategic planning, integrated comprehensive planning and innovative policy planning. In the aspect of main content, it should response and deepen the main content and focus of National New-Type Urbanization Plan on the one hand, and on the other hand, it should do some innovations based on the special development conditions and demands of each province.

New-Type Urbanization Planning; Province; Value; Methodology

10.13791/j.cnki.hsfwest.20150106

罗震东, 耿磊, 何鹤鸣. 价值与方法——省域新型城镇化规划的探索[J]. 西部人居环境学刊, 2015, 30(01): 32-37.

TU986

B

2095-6304(2015)01-0032-06

* 国家自然科学基金资助项目（51478216）

罗震东： 南京大学建筑与城市规划学院，南京大学区域规划研究中心，副教授，zhendongl @sina.com

耿 磊： 南京大学城市规划设计研究院战略研究室，规划师

何鹤鸣： 南京大学城市规划设计研究院战略研究室，规划师

2015-01-20