台湾新闻媒体发展剖析：从政府控制到资本家操控

游淳惠

摘要 传播媒体产业长期被视为牵涉政府利益以及阅听众权益的准公用事业，由于使用电波资源，在政府管制上经常适用高度管制，包括经营权审查、限制市场进入、经营区块、服务及费率管制等。因此，政府对于传媒产业无不透过法规加以管制。伴随着政治变迁和科技汇流时代的来临，许多传媒法规也出现不适应现今媒体产业发展的状况，并以“党政军退出媒体条款”备受争议，过去因台湾处于威权统治阶段，“党政军退出媒体条款”有助于遏止政府干预媒体这个特殊产业，过去媒体产业的特殊性是基于其排他性和频谱稀有性，但现今网络媒体的快速发展也解决此问题，当言论自由不再容易被控制时，“党政军退出媒体条款”反而成为媒体产业发展的绊脚石。

关键词 媒体管制；党政军退出媒体条款

中图分类号 G206 文献标识码 A

一、研究目的与背景

自从有媒体以来，执政者就利用执照政策对媒体进行归管，不论直接或间接的方式，执政者都可以达到归管的目的。由于政治环境的变迁，台湾媒体执照政策的演进呈现不同的面貌，从1949年的戒严时期到1987年的解严，逐步走向民主化，执照政策在此过程中，不断在松紧和开放之间拉扯，媒体与政府之间的关系互有消长。

讨论台湾政府和媒体之间的关系，需从政治发展脉络谈起，台湾媒体管制的过程始于1949年，直到1986年都属于戒严时期，媒体受到威权体制的高度控制，在政治面相上呈现侍从主义，在市场结构上则表现为寡占结构，体制透过国家资本主义严密掌控媒体。

到1987年台湾结束戒严时期，政府对于媒体管制的方向也出现转折，从严密控制到管制开放放松，媒体不再是政府所有，到了2003年12月9日，在立法院三读修正通过的“党政军退出媒体条款”，让媒体管制又出现另一个转折高峰，加速媒体发展走向民主化的路程。

探讨政府和新闻媒体之间的关系和媒体管制的松紧程度，必须从媒体管制政策的修改方向分析，才能观其全貌，本研究采取多元研究方法，包括文献整理、深度访谈等方式，集思广益，以求能厘清台湾新闻媒体有关的法令规章。

二、政府与新闻媒体发展

在讨论媒体发展和政府政策时，必须从两个方向来观察，包括保障受众的言论自由与新闻报导自由的健全发展和促进传媒产业的永续经营发展。政府和媒体之间的关系，从掌控到退出，再从退出到被赋予期望，期间似乎不无矛盾之处，因此有必要回归学术理论，重新检验政府与媒体之间应有的关系和实际状况。

（一）西方主流思想观点

政府应该介入媒体发展吗？对于这个问题，主流立论几乎都抱持着反对的态度，尤其是欧美等西方国家的主流思潮更是如此，在十九世纪美国思想家梭罗（H.D.Thoreau）在《论公民的不服从》一书中曾说过：“最好的政府，就是管事最少的政府”。

西方的主流思潮认为政府应该避免扮演太多角色，不应该介入新闻媒体之中。然而，一旦政府不管理，媒体生态又可能乱象层出。因此，美国与英国都特别成立独立于政府部门之外的传播管理机构，来负责媒体事务的管理。如美国的联邦通讯委员会（The Federal Communications Commission，FCC）和英国的传播署（Office of Communications，Ofcom）。台湾亦有类似机构，即所谓的“国家通讯传播委员会”（National Communications Commission，NCC）。

英国与美国都反对国家在媒体发展上扮演任何角色，英国学者Negrine认为，媒体制度决定于政治制度，而政治制度又决定于政治哲学。苏联等极权主义国家的媒体制度，当然有其政治哲学基础。学者李瞻论述极权国报业的哲学历史时，就把柏拉图（Plato）的《理想国》（The Republics）、马基维里（Machiavelli）的《君王论》（The Prince）、霍布斯（Thomas Hobbes）的《巨灵论》（Leviathan）以及黑格尔（Hegel）的《权利哲学》都纳入。

至于采自由理论的西方国家，最为人知政治哲学基础的就是洛克（John Locke）著作《政府论》的自由主义。到了1970年代哈佛大学教授Rawls所发表的《正义论》，也影响了传统自由主义所看中的功利分析，改由对个人权利的重视，使自由主义进入一个新的阶段，并称为“新自由主义”。而不论是自由主义或新自由主义，对于国家之于媒体的关系，都认为国家所扮演的角色应该要越少越好。

然而随着资本主义的发展，媒体也发生了巨大的变化，背离原本的理想。德国学者哈贝马斯在《公共领域的结构转型》书中指出，处于自由市场中的媒体几经演变，反而不利于公共领域（public sphere）的发展。

在自由市场中弱肉强食的情况既然是无法避免的趋势，对媒体而言当然也是如此。传播学者Schiller指出，所谓的媒体中立之说，其实只是一种迷思而已；除此之外，市场将带来多元化的论点，说穿了也是一种迷思。

目前全球的主流影视产业掌握在西方企业集团的手里，其内容反映的无非是西方价值，一点也不中立，更遑论能获致真正多元。相较于先进国家发展的学理倾向认为国家不该干预媒体，如果改从后进国家观点的来看，国家不但可以干预、必须干预，而且还要藉由国家政策来反抗西方势力的干预。

西方主流立场虽然反对政府的手介入媒体影响新闻发展，但实际上各个国家仍免不了在媒体发展中，或多或少的扮演一定角色，举例西方国家美国，仍是要由总统来任命独立机构“联邦通讯委员会”（FCC）的委员来管理媒体。反观台湾也是透过执照的冻结发放，达到管制广电媒体与平面媒体的效果。

（二）执照管制的必要性检视

执照管制是否具有必要性，一直都有不同的主张。政府之所以发放执照，主要论点都是因为基于资源的稀少性、或是公共财等观点，因而透过执照管制去进行资源的妥善分配，以达经济上之配置效率，避免重复投资之浪费；相反而言执照也是政府控制产业的利器，除了可以保障原有业者的经济特权，并限制竞争者进入特定市场。对于政府是否应该管制媒体，有以下几点观点：

1.管制与开放。从管制与开放角度来分析可以分为“管理的公益理论”和“管理的私益理论”。前者主张政府应该适度的对市场进行管制，维持自由和公平竞争。然而，后者却认为政府的管制在现实社会中，常常出现管制失灵的状况，许多学者也认同政府过多的干预，必然会对市场经济运作造成沉重的负担。

2.媒介管制论。传播媒介管制政策一般可以区分为两个派，即社会价值学派（social value）和市场经济学派（market economics）。前者主张政府应该扮演积极、主动的角色，强调公共利益，着重高度的专业标淮与媒介中立的家长制社团主义（paternalist corporatism）或信托模式（trusteeship model）；后者则认为政府应该扮演消极被动的角色，强调自由主义的市场竞争逻辑所形成的商业化模式（commercial model）。

回顾台湾从有电视产业以来，民间与政府一直在不同的价值体系中相互争辩，业者反映管的太多、管的太不合理，政府电视产业管制成为典型的“社会价值派”，但学界则批评，台湾近年来仿效欧美，以“市场自由化”为名大量开放市场，却无视市场失序的现象，逐渐向“市场经济派”倾斜。

3.频谱管制论。传统的频谱资源管制理论也是基于上述的两种学派观点。第一，基于频谱资源有限性、排他性和干扰性，所以需要政府介入管制，防止广电市场失灵的情况发生。由政府来分配频谱资源仍为目前全球频谱管理的主要方式。第二，另一学派则认为频谱资源的分配应回归市场机制。频谱资源的管制应该基于频谱本身的物理特性，政府应该是扮演“流量管制”（traffic regulation）的角色。社会价值论者强调资源不可被任何团体所拥有，应为全民所共有。

三、媒体从政府控制到企业操弄

台湾媒体发展和政治运作之间有着紧密的关系，在威权统治时期，为了维护台湾地方政府利益，媒体服务于党政军，完全无法扮演民主社会中“第四权”的监督角色。解严后才开始允许民间企业经营媒体，媒体真正脱离政府控制是在2003年广电三法增修通过的“党政军退出媒体条款”，媒体走向民营化，媒体从政府喉舌转变成企业的本身的宣传利器和政治工具。

解严对于媒体的管制可以说是走向民主和民营化的一大里程碑。到了2003年广电三法重新修改，则是更彻底地将政府的手抽出新闻媒体产业。立法院所修的广电三法，即广播电视法、有线广播电视法、以及卫星广播电视法，增订“党政军退出媒体条款”。

“党政军退出媒体条款”明确指出“政府、政党、党务、政务与选任公职人员等，不得投资广播与电视事业；政府、政党须在广电三法公布施行后二年内退出投资，党政公职人员须在六个月内退出并解除职务。”简言之，就是电视广播媒体的投资者不能有任何官股，该投资者的投资者，一直往上类推，也都不可有任何官股，称之为“党政军三退”。目的是为了消弭政治势力对媒体的控制，提高新闻自主性，是台湾新闻媒体自主和迈向自由的一大里程碑。

政府操控媒体的手，从伸入到抽离最明显的代表就是台湾最早所创办的三家无线电视台，分别是台湾电视公司（台视）、中国电视公司（中视）和中华电视公司（华视）。三台的创立具有浓厚的政治色彩，分别代表了当时台湾的党（中视）、政（台视）、军（华视）三股势力，但互不隶属。

解严前期国民党、台湾省政府和“国防部”分别拥有中视、台视和华视多数股份；广播方面，以党营的中国广播公司和军公营电台为主；电信方面，亦多受政府监控。解严后对于三台经营者的经营权并无太大变动，但解严后在影视市场上的竞争者也变得更加多元，包括民营的民视和有线台（如中天、三立、TVBS）等，由于无线三台浓厚的政治背景，和民营电视台相比内容略显僵化优势渐失。

在2003年的“党政军退出媒体条款”推出后，台视、中视和华视的股权经营者才出现大变动，台视是台湾第一家在名义上为民营企业的电视台，但创立时由台湾省政府以间接持股方式拥有最多股权，在“党政军退出媒体”政策公布之前，台视股东包含官股47.41%、国民党20%、日资19.6%、士林电机及台视员工持股等一般民股约20%。国民党透过华夏投资公司持有的20%股权，于2005年转卖。台视到2007年才正式民营化，成为台湾最后一家实现官方持股完全退出的无线电视台，目前非凡电视为最大股东。

中视在上市前期是以国民党为最大股东，但在“党政军退出媒体”政策执行后，当时国民党主席连战率先要求，党务主管及“中央委员”以上的党职人员退出广电媒体，以达成退出媒体经营的目标。并于2005年将中视卖给中国时报集团，由余建新接任中视董事长，开启文人治理媒体的新时代。然而中国时报集团在2008年因经营不善问题将中视卖给旺旺集团。

华视最初由“教育部”和“国防部”投资设立，军方控制色彩浓厚，直到2006年公共电视台与华视组成台湾公共广播电视集团，才宣告华视完全的摆脱政治力量的束缚。因为华视是公广集团中唯一没有政府拨款补助的电视台，营收完全依赖广告收入，所以仍被允许可播送商业广告。

然而在股权经营者变动过程中，不论执政者是国民党还是民进党，都可以看出政府不愿意放开操控媒体的那只手。在民进党执政时期，仍可看出操作媒体的行为，由于台视与华视分别属于原先的台湾省政府和“国防部”，因此随着民进党执政，这两家电视台也出现了人事变动。中视由于是国民党的党产，因此未受影响。

四、台湾新闻媒体产业的发展与限制

台湾新闻媒体经历过威权时期的政府控制阶段，并逐步走向西方自由主义市场，从社会价值学派发展到市场经济学派，但台湾新闻媒体发展又非完全如同西方国家的自由放任发展，在台湾特殊的政治历史、社会文化和民族意识发展背景下，让政府、企业、媒体和受众之间形成巧妙特殊的关系。

经历了政党轮替与数字汇流的发展，各界开始对于传播法规进行检视，发现政府对于媒体的管制政策经常跟不上媒体发展速度，且时移势迁许多媒体管制法规不再适合现在的三网融合环境和媒体产业发展，以当年轰动一时的“党政军退出媒体条款”最具代表性，并开始有呼声松绑这些限制。

“党政军退出媒体条款”当时确实阻止党政军继续操控媒体的状况，但此条款也带来相当大的副作用，现在许多台湾大型企业都接受政府的投资，因而受限“党政军退出媒体条款”无法投资媒体产业，甚至还面临受罚局面，此外法条中所规定的间接投资也不行的严苛要求，让许多企业躺着也中枪。

由上述背景分析，可得知“党政军退出媒体条款”有当时设立的背景，但随着科技不断进步与发展，过时的法规也应该给予修正，才能扶持媒体产业走向正向的发展。本研究也基于以下几点分析，认为“党政军退出媒体条款”的政策错误应该给予放宽和修正：

（一）财团企业才是控制媒体的那只手

“党政军退出媒体条款”执行后，现在媒体多沦为企业、财团的发声桶，财团企业才是现今掌握媒体最大话语权的人。然而，企业掌控商业媒体已经是目前全球传媒产业发展的趋势，全世界都逃不过这一命运。台湾亦不例外，以富邦集团和旺旺中时集团最具代表性，在媒体产业中进行上下的垂直整合和平行的水平整合。

富邦集团在台湾是以金融起家的企业，目前富邦旗下拥有的媒体包括MOMO购物台、MOMO亲子台、台湾固网股份有限公司和凯擘股份有限公司等，属于媒体产业上下游垂直整合模式，包括节目内容生产的频道和允许节目上架播出的系统台。

当时富邦在并购媒体时也引发争议，原因为富邦旗下的台北银行有台北市政府持股，违反“党政军退出媒体条款”。后来蔡明忠兄弟以个人名义另创大富媒体科技，最后获NCC（“国家通讯传播委员会”）通过，但政府也附上八大但书，其中两条分别是不得买下东森电视台，以及MOMO不得增加频道数，防止富邦掌握新闻台。

旺旺集团在媒体整合上属于水平整合，在2009年顺利完成并购中国电视公司、《中国时报》和中天电视台，成为拥有报纸和电视的媒体业者，后来又想象富邦集团一样用有系统台，因此欲并购台湾最大有线系统台业者中嘉系统，一举囊括节目频道和系统台，进行产业的垂直整合，但最终并购中嘉并未成功。

然而，中嘉系统台的并购并未歇息，在今年又传出顶新集团将以670亿台币并购中嘉系统，此外，鸿海集团的郭台铭也欲参加并购中嘉系统的战局，但碍于政府持有鸿海集团4%的股份，而宣告鸿海集团退出并购游戏。

财团成为台湾的商业媒体的主要股东，也是全球商业媒体的发展趋势，不可否认商业性的媒体在发展上需要有庞大的资金注入，才能提高节目制作品质，因此，媒体政策的管制方向，应该是提供一个自由竞争的环境，让企业可以更加自由的投资媒体产业，而非以“党政军退出媒体条款”来捆绑有能力的企业来投资媒体。政府必须松绑过时的法律，让媒体产业回归自由市场，开放更多企业加入竞争。

（二）开放党政军的钱，而非党政军控制的手

“党政军退出媒体条款”目的是为了让政府退出媒体不妨碍媒体的言论自由，但党政军不持股就真的无法介入媒体了吗？商业媒体在脱离政府控制后，政治颜色仍然非常鲜明。尽管形式上党政军退出了，但是财团企业和节目来宾、政治名嘴仍然有明确的利益诱因，在新闻报导上依然会特意偏袒某一个党派。拥护国民党为主的电视台包括中天新闻台和TVBS新闻台；民进党则为三立新闻台和民视新闻台，这四家电视台在政治新闻报导上有最明显的政治色彩。

取经世界先进自由发展国家案例可得知多元言论是必然的结果，倒不如开放政府资金，媒体管制应该从行为管制出发，让台湾媒体在发展上能拥有更充足的资金、鼓励媒体生产更优质的内容。

（三）媒体多元化后，是否仍可垄断言论市场？

数字汇流后，台湾媒体市场更趋多元化，除了有线电视所看到的新闻频道外，透过互联网的上传和下载，更可收看到数以百记的信息，在信息多元管道下，“党政军退出媒体条款”设立的目的——防止言论被垄断，是否仍会发生在这个时代？答案很显然意见，在网络媒体发展迅速的时代下，人人都可以是信息制造者，言论的自由度不断提高。

此外，在台湾许多年轻人早就已经告别电视，以使用网络媒体为主，电视对于受众的影响力更为弱小。传统媒体和新媒体的界线越来越模糊。但目前对于媒体管制规范只局限于无线电视、有线电视和卫星电视，且必须受党政军条款的投资限制。相形之下，形成一种不公平竞争。

对于制作成本高于网络媒体的电视台而言，过去台湾媒体是寡而不均，每家电视台都不愁没有钱赚，如今市场多元化后，媒体不论是在数量和内容产制上都相较的多，若依然以“党政军退出媒体条款”来限制媒体的发展，将会阻碍台湾媒体产业的发展。

（四）法规限制，阻碍媒体产业发展

台湾的媒体产业政策制定方向，可以概分为内、外两个面向来看。对内，以保障言论自由与新闻自由为目标，因此衍生出“党政军退出媒体条款”和“反垄断”媒体等改革议题；对外，则是必须提升传媒产业的国际竞争力，可惜的是，此一面向长期遭到忽视。

政策制定错误的结果就是阻碍台湾媒体产业的发展。目前台湾各界所讨论的传媒政策，多为言论自由的管制议题，对于传媒产业多加限制，以追求对内的公平与竞争；至于如何扶植传媒产业的发展与提升外部竞争力，则一直被忽略。

台湾传媒产业逐渐丧失国际竞争力，可以从每年广告成长量获得验证。在2011年台湾五大媒体的广告总收入从502亿台币，到2012年则下降为460亿台币，衰退约8%。前述广告总收入中，电视产业约占一半。

为提升传媒产业竞争力，各国拟定政策并投入大量资金去扶植国内传媒产业，如韩国于2001年成立专责机构文化产业振兴院，每年独得高达五千万美元的政府资助，扶植影视、音乐、网络游戏等三大重点产业；新加坡在2006年宣布将于十年内投资约六亿美元极力培育数字媒体产业；中国大陆也大力推行影视合流政策，积极进行影视媒体产业的结构调整与体制转型，朝向集团化发展。

由此可看出，当前台湾的传媒议题，多为如何透过“传媒政策”以改革与限制媒体，力求防弊；但是却缺乏如何兴利以提升传媒国际竞争力的主张，过去的管制法规也不断证明不适合现在的媒体产业发展，并阻碍企业对于媒体产业的投资和资金注入，台湾媒体现今最大的问题已不再是言论自由和受政府或财团控制的问题，而是在于媒体产业无法走出台湾，在国际舞台上产生影响力，台湾媒体产业的内容若仍然无法获得足够的资金，则可能会走向衰退。