河南新型城镇化发展选择中镇模式的原因探析

杨光

[摘 要] “中镇模式”即有机整合地理位置相接的若干小城镇，考虑各种环境关系后进行最优化的城镇人口和基础设施配置，通过整体规划规避城镇发展中存在的诸多问题。目前，河南新型城镇化发展迅速，但是按照大城市论和小城镇模式发展新型城镇化，河南由于土地资源矛盾突出，人口资源环境约束明显，中心城市综合实力及带动能力弱，城市形态不合理，在新型城镇化建设中不适合大城市模式。小城镇模式下会使土地资源流失严重，人均成本较高，人口减少，小城镇职工经济收入低。因此，“中镇模式”是河南推进新型城镇化建设的必然方式。

[关键词] 河南；新型城镇化；发展选择；原因探析

[中图分类号] F270 [文献标识码] A

近年来，河南城镇化快速发展，水平显著提高。但是，小城镇当前的经济实力显然是无法起到推动新型城镇化发展的决定作用的。而郑州、洛阳这样的大城市存在着交通拥挤、用地紧张、环境污染加剧、基础设施超负荷、人口入户门槛高等多种现实制约因素，阻碍了城市化的进一步加速发展。同时中小城市在吸纳外来人口、提供公共服务等方面具有很大的发展空间，应该成为推动河南新型城镇化发展的中坚力量。中小城市的发展在理论上就是与大城市论和小城镇论相对应的“中镇模式”的实质内容。

一、“中镇模式”的内涵

所谓“中镇”是建立在几个小城镇基础之上的，不完全脱离农业生态环境的、起地区带动作用的中小城市和县城，它和农业有着密切的联系，是以大量农业人口为支撑的、资源节约的、环境友好的紧凑型城镇。中镇的建设就是要有机整合地理位置相接的若干小城镇，将人与土地、工业与商业、生产生活与生态环境的关系都考虑在内进行最优化的城镇人口和基础设施配置，通过整体规划、长远规划，避免大城市和小城镇发展中存在的诸多问题。某种意义上讲，中镇更多的侧重于中小城市的发展。

二、河南新型城镇化不能选择大城市模式的原因

（一）选择大城市模式可能使河南新型城镇化陷入困境

1.河南土地资源矛盾更为突出

大城市论面对的首要问题是土地问题。发展大型城市需要大量的土地作为依托，国家的土地总量是有限的，河南一味扩大城市规模会导致两个后果。

一是河南耕地总量不断减少。河南省目前以占全国1.74%的土地养育着占全国7.47%的人口，2008年全省人口密度为599人/Km2，是全国平均水平的3.3倍。全省人均土地资源占有量仅为0.19公顷，不及全国平均水平的四分之一，在这种人均土地总量约束之下，各类土地资源的人均占有量均较少。目前除耕地人均数接近全国平均数外，人均林地和草地分别为全国平均水平的11%和9%。受土地资源总量和农业生产条件的限制，加之巨大的人口压力，河南省土地承载力目前已处于临界甚至超载状态。

二是河南建设可用地不断减少。2008年末河南省城乡用地规模为1834679.89公顷，总人口9918万人。其中城市用地规模为208123.00公顷，城市人口2121万人，人均用地98.12m2；建制镇用地规模为192166.00公顷，建制镇人口1452万人，人均用地132.35m2；农村居民点用地规模为1218772.00公顷，农村人口6345万人，人均用地192.08m2。河南省城市人均用地水平98.12m2/人低于城市人均用地120m2/人的标准，城市用地偏紧，建制镇人均用地水平适中，而农村居民点人均用地水平偏高，达192m2，远高于150m2的村镇居民点人均用地标准。

2.人口资源环境的约束更为明显

我省有近1亿人口，人均GDP只有20477元，仅相当于全国平均水平的81.3%，地方财政一般预算收入1126亿元，人均财政收入1133元，全国倒数第一。我省城镇化率每提高1个百分点，就需要增加100万的城镇人口。同时，城市配套设施建设速度赶不上人口增加速度，城市居民生活质量下降，造成交通拥堵等大城市的普遍问题。城市环境不堪人口重负，水、大气、固体废弃物和城市噪声都存在着严重污染。据环保部《2012中国环境状况公报》介绍，涉及我省的黄河、淮河为轻度污染，海河为中度污染。

总之，持续涌入的人口给社会稳定带来了巨大压力，特别是人口流动带来的犯罪问题十分突出。目前，郑州市70%的犯罪是外来人口，违法犯罪被侵害人中有一半是外地人口。

（二）河南中心城市发展尚不具备大城市模式的必要条件

1.中心城市综合实力不强

目前，我省100万人以上的特大城市只有3个，大城市发育不足，中等城市规模偏小。2012年，郑州市在中国社会科学院发布的《中国城市竞争力报告》中仅排在第45位，经济总量及对全省经济发展贡献度均低于武汉、长沙等城市。

2.大城市辐射带动能力弱

中心城市仍以低层次的一般性服务功能为主，而高层次的综合服务功能则较为欠缺。2011年，郑州金融服务业从业人数占第三产业从业人员的比重为0.08%，中心城市三次产业结构毕伟4：53：43，第一产业比重较高；平顶山、鹤壁、濮阳、许昌、漯河等市的第三产业比重不足30%，使得中心城市的对外辐射带动功能难以有效发挥。

3.城市形态不够合理

河南部分中心城市沿用圈层状“摊大饼”的形式向外蔓延，造成城市形态和结构不合理，郑州等大城市交通拥堵等“城市病”开始显现。部分中心城市功能分区不协调，出现工业围城趋势。在城市外围形成了规模较大，功能单一的工业区、高教园区或新的行政中心，配套的生活服务设施建设不足，造成了大量的通勤交通，增加了城市交通的压力。新旧城区发展不平衡，普遍存在重新区开发，轻旧城改造的现象。

三、河南新型城镇化不能选择小城镇模式的原因

（一）选择小城镇模式可能使河南新型城镇化陷入“角色差距”的困境

1.小城镇模式下造成河南小城镇土地资源流失严重endprint

有些地方政府对土地资源的重要性认识不足，把土地拍卖所得作为财政支出，土地资源流失严重。乡镇企业所有权不统一，乡办乡有，村办村有，分布较散，增加了对基础设施建设的占地要求。具有有关专家调查测算，河南由于分散建设，乡镇企业人均用地比城市企业多三倍以上。河南的小城镇大多采用粗放的外延式扩张模式，土地的不合理利用和浪费问题十分突出，且出现了“多征少用、多占少用、早征迟用，甚至不用、占而不用、好地劣用”的现象。

2.小城镇模式下造成河南小城镇人均成本相对较高

小城镇论实际上走的是一条分散式发展的道路，主张在农村定居点的基础上发展功能完备的小型城镇。要实现这样的目标就必须在面积相对较小，人口相对较少的区域内建立起一套完整的城镇设施体系，这就意味着整个系统的单位投入效费比低于大中型城市。以污水处理系统为例，河南1万-2万人口的小城镇，如果要建设污染处理设施，总共大概需要5000万元，即人均5000元。而在100万-200万人口城市建设生活污染处理设施及配套，20亿可以做得比较号，不到小城镇相应人均成本的一半。

3.小城镇伴随大中城市的膨胀，人口不增反降

河南城镇资源配置的行政化倾向导致资源集中向大、特大、超大城市高度集中，向省会、副省级城市、地级市高度集中。小城镇在资源配置上没有得到政府的任何支持，再加上后来曾是小城镇兴旺一时的乡镇企业的大量破产，城镇失去了吸纳和承载农村转移人口的能力，很多城镇尤其是建制镇的人口非但没有增多，反而不同程度的在减少，小城镇未能担当起应有的吸纳农村富余农民的角色。

4.小城镇职工经济收入低下，工资福利遭政策“歧视”

随着市场经济的发展和各项事业改革的深入，由于小城镇各项事业投入的城乡差距，再加上我省职工工资由各级政府承担，而各地区经济发展水平的差距极大，从而导致小城镇职工人员的年收入比大中城市职工的年收入低很多。工资福利的政策“歧视”使得小城镇难以吸引城镇发展所必须的各类专门人才。

（二）河南小城镇发展亦缺乏小城镇模式的必要条件

1.城镇功能不完善

由于河南基础设施欠账太多，城镇规模集聚扩大，建设资金吃紧，造成小城镇基础设施和公共服务设施建设相对滞后，供给能量较弱。全省建制镇仅有污水处理厂17座，污水处理设备43个，处理能力17.2万吨/日。用水普及率、绿地率分别低于全国平均水平7个百分点、3.6个百分点，燃气普及率更是低于全国近42个百分点。文化教育、医疗水平、劳动保障等社会事业发展缓慢、水平较低，劳动力培训与中介机构缺乏，就学、就业、就医、社会保障和住房保障“三就两保”问题仍然突出。

2.资金投入不足

由于大多数一般乡镇，经济薄弱，底子薄，经济总量小，经济承载能力差，建设资金缺口较大，从2011年投资情况看，全省小城镇镇区道路、供水等基础设施投资仅为33.6亿元。

3.承载和带动能力不强

我省多数乡镇第一产业比重较大，二三产业发展乏力，为农服务、为主导产业服务的功能不完善，资源和产品输出渠道不畅，工业主导产品市场规模小，产业支撑能力不足。全省乡镇中，企业从业人员仅占乡镇从业人员的22.82%，工业企业从业人员仅占14.91%，乡镇企业规模小，平均每个企业拥有企业从业人员为19.03个，且大部分分布在农村，难以发挥集聚效益。

四、河南推进新型城镇化选择中镇模式的可行性

（一）中镇模式的范围已界定

中镇模式下中小城市成为推动河南新型城镇化发展的重要载体。目前，河南省已经将中小城市内涵式发展作为城乡一体化建设的一个重要战略，并界定了中小城市的范围。一般意义上划分城市大小是按城市市区常住人口数量，人口规模在50万-100万的为中等城市，50万以下的为小城市。在河南的中小城市内涵式发展战略中，根据河南实际情况，特将中小城市界定为全省县、市、区所在城市及发展较快的城镇。在全省城镇体系中，中小城市占据大半，其中有县城88个（包括中牟、开封、尉氏、兰考、杞县等）和县级市21个（包括巩义、荥阳、新郑、登封、新密、偃师等）。

（二）中镇模式下的河南中小城市经济发展迅速

中小城市在河南经济大局中占有举足轻重的地位，截至2010年底，河南省中小城市及受其辐射效应影响的区域，总人口达7283.88万，占全省总人口的77.4%。当年经济总量达16112.48亿元，占全省生产总值的69.8%；财政预算收入519.2947亿元，占全省财政一般预算收入的37.7%；社会消费品零售总额4631.05亿元，占全省社会消费品零售总额的57.86%；全社会固定资产投资11765.20亿元，占全省社会固定资产投资的71%。

总之，河南已具备利用中小城市的中镇模式推动新型城镇化的必要性和可行性。河南只有选择中镇模式才能规避小城镇模式和大城市模式所带来的种种弊端，成为河南新型城镇化发展的有力助推器。

[参 考 文 献]

[1]牛文元.2012中国新型城市化报告[M].北京：科学出版社，2012

[2]中国中小城市发展报告（2012）——中小城市新型城镇化之路[M].北京：社会科学文献出版社，2012

[3]耿明斋.中原经济区竞争力报告（2011）[M].北京：社会科学文献出版社，2012

[4]郭强，菅强.中国城镇化的困局与破局——中镇模式的设想与检视[J].区域与城市经济.2012（1）

[责任编辑：刘玉梅]endprint