关于地方政府公信力建设的思考

王晓琴

[摘 要] 地方政府公信力建设问题影响政府的形象和权威，影响政府的执行力，必须加以重视。通过从影响地方政府公信力的因素入手，概括出三方面因素：社会因素、政府自身因素和公众认识因素。在此基础上，提出地方政府公信力建设的途径，即推进地方政府信息公开，以公开促公信；加强地方政府法治建设，以公正立公信；强化地方政府职能履行，以服务赢公信。

[关键词] 地方政府；公信力；建设

[中图分类号] F520 [文献标识码]

地方政府公信力的高低，直接影响到政府的形象和权威，直接影响政府的执行力，直接关系到社会信誉体系的建立和完善。地方政府公信力建设关乎民心，更关乎国运。

一、地方政府公信力建设影响因素分析

影响地方政府公信力建设的因素很多，主要可以概括为社会因素、政府自身因素和公众认识的因素。

（一）社会因素

1.社会结构调整促成的利益多元化。新中国成立初期，我国只有工人和农民两个阶级、知识分子一个阶层，社会结构相对简单。现阶段出现了国家与社会管理者、个体工商户、农业劳动者、经理人员等十个阶层和群体，社会结构日趋复杂。不同的群体和阶层之间，受利益分化的影响，贫富差距逐渐拉大。通过对33个民主国家的研究表明，当收入差距被拉大时，社会信任和政治信任水平就会下降[1]。同时，不同阶层和群体异质化严重，而且有阶层固化的趋势。不同阶层社会地位、生活方式各不相同，甚至有时会成为矛盾的对立双方。尤其是现在处于全面改革的关键时期，国家出台的任何一项改革措施，不可避免的要触及某些阶层或群体的切身利益。当利益受到侵害，必然会引起不满。

2.网络时代的到来直接影响政府的公信力。在政府主导舆论的传统社会，政府能够对大众传媒进行有效控制，使其按照自身的需要进行信息的发布，传播宣传主流意识形态，公民被动接受信息，这种情况下政府公信力能够维持在一个较高的水平上。这也是政府塑造公信力的一个有效手段。然而，网络时代的到来打破了政府对媒体的垄断局面。在网络社会，社会公众更愿意在网上发表见解和言论，更愿意参与政府的各项公共决策，也有利于政务信息的公开，这种发展态势是比较符合现代政治运行特点的[2]。但是，美国学者马克·沃伦在《民主与信任》一书中所言：“民主的成分越多，就意味着对权威的监督越多，信任越少”。这必然会对政府的公信力产生影响。

（二）政府自身因素

政府自身的因素是导致政府公信力流失的最直接原因。

1.政府职能转变不到位。2013年5月13日国务院总理李克强在国务院机构职能转变动员电视电话会议上指出，现在“一个突出问题是，政府不该管的领域和环节管得太多，而该管的地方却又没有管好。”所以，在这两年的时间里，我们国家一直在致力于政府机构职能的转变，进一步简政放权，但受地方和部门利益影响，一些地方政府特别是基层政府缺位、越位、错位问题仍然存在。主要表现在宏观调控能力不足，审批事项过多，监管不到位，公共服务和社会管理职能薄弱。

2.行政透明度低。政府行政透明度低使公众在低透明度的行政过程中无法有效的获知相关信息，了解相关情况，并对政府进行监督，这必然会导致公众对政府的公正性和公平性产生怀疑，进而使政府的公信力受到削弱。

3.消极腐败时有发生。“少数政府机关工作人员乱作为，一些腐败问题触目惊心，有的为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办”。这句话出自今年两会李克强总理所作的政府工作报告。为官不为，不是新表述，也不是新问题，但它被写进政府工作报告，却是首次。这充分表明在地方政府为官不为、懒政怠政等现象具有普遍性和严重性，贪污腐败问题更是不用说了。李克强总理指出，“有勤无廉，政失之于公，有廉无勤，政失之于慵。廉和勤是一枚硬币的两面，做不到廉是腐败，做不到勤也是变相腐败。”无论是哪种腐败，公众都深恶痛绝，进而影响到对政府的信任程度。

除此之外，一些地方政府政策执行不力、政绩造假、行政行为“简单粗暴”等原因也都会不同程度地降低地方政府的公信力。

（三）公众认识因素

从公众方面来看，公众认知、公众期待是影响公众对政府信任程度的重要因素。

1.公众公民意识的提高。随着社会的进步和发展，民主价值、有限政府等西方理念的传播，受教育人群的扩大，人民群众的公民意识越来越突出的表现出来。具有现代公民意识特征的公众比较关注政府制度和政策等方方面面，他们批判现实、关注时弊，常常抨击政府不合理的施政行为。政府和民众的关系也由服从和依附转为政府为公众服务和受公众监督。近年来西方民主国家政府公信力下降与现代公民的出现和增多有很大关系。但换个角度，这种形式的公信力下降是比较有利于公众来监督政府行为的，是比较有利于我国政府的改革的。

2.公众心理预期的提高。现阶段，社会公众度政府的期望程度越来越高。《中国社会发展年度报告（2014）》指出：在经济发展进入“新常态”的宏观背景下，社会发展亦出现了明显的“拐点”。[3]在这个社会发展的新阶段里，公众的一些重要的期盼，已经不再是基于温饱的点点滴滴，而是提高生活质量的方方面面；公众的一些重要的关注点，已经转移到国家宏观的形势、社会与政治参与的程度以及实现社会公平正义的问题上来了；公众的一些重要诉求，也主要放在了住房、环境质量、食品安全、物价水平等关乎民生的基本问题上，放在了自身权益的保护上。这些变化，实质上对政府提出了更高的要求。

3.公众认识不全面。公众对政府的绩效往往不能做到准确的评估，他们的评价只能依靠自己表面的了解。而这种表面认知往往不能反映政府的真实绩效。公众往往忽视政府有利于自身利益的行为，而专注于政府政策给自己带来的负面效应，这样就造成公众不能真实评价政府绩效，对政府产生误解。

通过分析，能够看到地方政府公信力弱化是各种主客观因素共同作用的结果，而不能只把责任归咎于政府一方，这一点需要正确认识。endprint

二、地方政府公信力建设的途径

提升地方政府公信力，既是系统工程，又是长期任务，需要从以下三方面着手：

（一）推进地方政府信息公开，以公开促公信

党的十七大报告明确指出，应尽快“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”。这是“政府公信力”首次进入党的报告，这说明我们国家已经把提高政府公信力上升到国家政治层面。我国早在2008年5月1日起颁布实施《中华人民共和国政府信息公开条例》也遵循了这一原则。近年来，各级政府部门都主动通过政府公报、政府网站、新闻发布以及诸多相关媒体公开政务信息，取得了一定成效。但是很多涉及公共利益、应当为公众所知晓的信息仍被视为政府机密，比如限牌。政府在信息公开方面，往往更流于形式，公开事项也没有严格的流程，表现出随意性。要改变这种现状，必须要加快推进信息公开的制度化建设，逐步健全信息公开相关的工作机制，同时要规范信息公开的标准和流程。

（二）加强地方政府法治建设，以公正立公信

在全面依法治国的背景下，地方政府必须“带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。”

1.靠权力清单制度推进依法行政。地方政府依法行政是建设法治政府的重要基础。依法行政，不仅是政府自身信用行为的体现，也是其公信力的重要来源。早在2004年，我们国家就制定了《全面推进依法行政实施纲要》，要求地方政府全面实施依法行政。但在实践中，我们遗憾的看到地方政府的现实状况与理论预设存在较大差异。想要遏制地方政府“权力的任性”，需要的是“制度的理性”。权力清单制度恰恰具备这一特点，并且在实践中可操作性强。权力清单就是将各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督，切实做到“法无授权不可为、法定职责必须为”。权力清单不仅明确了地方政府的行政职能，而且也增加了地方政府行政行为的透明性，利于广大公众监督，从而为政府树立良好的公信。

2.完善行政问责和政绩考评制度。问责制是提高政府公信力的制度保障。行政问责既能有效引导政府行为，又能对政府失范行为予以追究。现在很多地方政府都制定了相应的行政问责办法。比如，大庆相后出台了《大庆市行政问责暂行办法》（2008年），《大庆市城市环境综合整治行政问责暂行办法》（2010年），取得了明显的效果，但仍然需要制度的推进，需要进一步完善。

2013年，《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（简称“考核新政”）的出台，弥补了唯“GDP”至上的缺陷，但目前来看，考核新政的有效落实，还需要根据地方实际量化考核指标，而且有些指标短期内考核困难，实施起来难度很大。

3.进一步完善监督约束机制。18世纪法国伟大的启蒙思想家、法学家孟德斯鸠说过，“不受约束的权力必然导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。地方政府不仅要加强政府内部监督、人大监督、司法监督的实效，也要重视社会监督和舆论监督。[5]要加大公众、社会组织、媒体对政府及其工作人员的监督力度。一要从法律保障入手，健全保障机制。比如，对举报、质询和民主评议等制度进行进一步完善和修正，还要合理规定公众的监督权限，对其监督应采取的方法和手段等做出明确的规定。二要进一步拓宽民主监督渠道。对政府权力运用进行全程、全方位监督，实现民众监督无死角。三要对民众监督进行立法保障。为杜绝“形式监督”、民众监督走过场现象，必须要加强权力监督的立法保障并追究相关责任，对一些具有监督职能的部门未履行监督职能的要追究其责任。

（三）强化地方政府职能履行，以服务赢公信

地方政府职能履行是政府公信力生成的根本依靠。现阶段不断增强公共服务能力和危机管理能力，将是地方政府工作的重点。

1.提升公共服务能力。一要强化社会性公共服务内容。发达国家政府职能演变的规律是政府职能从以经济性公共服务为主向以社会性公共服务为主转变。[6]二要推进公共服务公平化、均等化。进一步提高农村公共服务的建设水平，对一些百姓关心关注的教育、医疗卫生、住房等民生项目要实现城市农村全覆盖，逐渐缩小城市和农村的差距。三要树立“以人为本”的服务意识。四要创新政府服务方式，培养社会公众的参与意识。要逐步实现政府公共服务供给主体的多元化，政府可以选择一些具备相应资质和条件、有良好信誉的社会组织和机构，把比较适合市场化方式提供的公共服务事项提供给他们，通过公众的广泛参与提升其公信力。

2.增强危机管理能力。现阶段，公共安全事件、群体性事件发生的越来越频繁，地方政府对危机事件的处置能力直接影响公众对政府的评价，影响其公信力。地方政府及公职人员应该理性看待突发危机事件，并有效应对。地方政府要依法建立健全相应危机处理机制，建立专业的危机检测与风险评估系统，以保障地方政府的危机敏感度，增强危机判断力与处置力。[7]

[参 考 文 献]

[1]李玉生.中国政府公信力的特殊性分析[J].北京邮电大学学报（社会科学版），2012（10）

[2]王官喆.我国社会转型期政府公信力的流失与重塑[D].山东大学，2013

[3]李汉林.中国社会发展年度报告[M].北京：中国社会科学出版社，2015

[4]刘晓丹.从世界到中国——政府公信力弱化问题研究[D].西安：第四军医大学，2013

[5]武庄.地方政府公共服务建设能力研究[J].中国管理信息化，2011（8）

[责任编辑：潘洪志]endprint