我国政府性债务状况及应对策略分析

刘天和

[摘 要] 我国中央政府债务主要包含三类债务，即中央部门及所属单位债务、中央财政债务，和中国铁路总公司债务，占比40.9%；而地方政府性债务为17.89万亿元，虽略低于预期，但总量占比比中央政府高，主要集中于省、市和县三级，特别是市级政府性债务增长较快，对地方土地出让收入的依赖度较高，偿债风险较高。这些政府性债务总体风险可控，但近期偿债压力大。解决我国政府性债务困境，应当加快厘清中央和地方的事权财权，维持良好的金融服务系统，加强政府投融资体制建设，以及建立债务风险预警和应急处置机制。

[关键词] 政府债务；状况；应对策略分析

[中图分类号] F230 [文献标识码] A

一、我国政府性债务审计结果

国家审计署于2013年8月-10月组织辖内审计机关6.02万名审计人员，对中央、31个省市自治区，直辖市和5个计划单列市、391多个市，2778多个县（市、区、旗）、33093个乡（镇、苏木）的政府性债务进行了全面审计，并于12月31日发布了全国政府性债务审计结果公告。

公告显示，截至2013年7月底，我国各级政府负有偿还责任的债务20.70万亿元、担保责任的债务2.93万亿元、可能承担一定救助责任的债务6.65万亿元。

二、我国政府性债务状况分析

（一）政府债务类型

1.中央政府债务情况分析

据国家审计署公告显示，截至2013年7月底，中央政府负有偿还责任的债务为98128.48亿元，负有担保责任的债务2601.72亿元，可能承担一定救助责任的债务为23110.84亿元，合计12.37万亿。主要由三大类债务构成：

（1）中央部门及所属单位债务

政府负有偿还责任的债务769.54亿元，国家重大水利工程建设基金偿还的南水北调工程建设贷款占69.88%，计537亿元。政府负有担保责任的债务93.83亿元，主要由中央单位举借，以非财政资金偿还的债务。政府承担一定救助责任的债务161.12亿元，占71.06%的是中央所属医院、高校、科研院所的债务，分别为85.81亿元、23.12亿元和5.57亿元，合计114.48亿元。

（2）中央财政债务

政府负有偿还责任的债务总计97361.94亿元，中央财政资金偿还的国际金融组织、国债债券和外国政府贷款占83.74%，计81511.15亿元，其中特别国债18202.27亿元，用作中国投资有限责任公司资本金15503.28亿元和补充国有商业银行资本金2701亿元。

（3）中国铁路总公司债务

中国铁路总公司通过发行政府支持债券或以铁路建设基金提供担保等方式举借22949.73亿元，用于铁路项目建设。一旦该公司出现偿债困难，政府承担一定的救助责任。截至2013年7月底，据汇总财务报表反映，该公司资产总额46631.58亿元，负债总额29182.16亿元。

2.地方政府债务状况分析

从地方政府债务类型来看，地方政府债务主要包括银行贷款10.1万亿（占比56.6%），BT负债1.48万亿（占比8.25%）、信托融资1.4万亿（占比8%）、城投债1.1万亿（占比6.6%）、地方政府债券6636亿（占比3.7%）。与2010年底相比，贷款占总债务结构的比例下降，而BT负债、信托融资、城投债均占比明显增长（增加约7500亿元）。从地方政府性债务余额支出投向看，投资于市政建设5.8万亿（占比34.6%）、交运设施建设4.1万亿（占比24.4%）、土地收储1.9万亿（占比11.2%）、保障性住房1万亿（占比6.5%）。

（二）地方政府债务状况比较严峻

审计结果显示，2012年中央政府债务11.88万亿（占比42.8%），地方政府债务15.89万亿（占比57.2%）。2013年6月底中央政府债务12.38万亿（占比40.9%），地方政府债务17.89万亿（占比59.1%）。地方政府账务总量占比比中央政府高。

截至2013年6月底，省级政府债务5.2万亿（占比29%）、市级政府债务7.3万亿（占比40.8%）、县级政府债务5万亿（占比28.2%）、乡镇政府债务3647.3亿元（占比2%），这说明地方政府债务主要集中于省、市和县三级，特别是市级政府。另外，负有偿还责任债务占比方面，省级为34.2%，市级66.4%，县级78.5%，乡镇84.2%，这说明层级越下沉，债务偿还对财力的需求越大，这与中国目前地方基层政府财力吃紧有很大关联。

从举借主体看，政府部门、融资平台公司和机构、经费补助事业单位占比为37.4%、28.4%、16.3%，是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别为40756.54亿元、30914.38亿元、17762.87亿元，从包含或有债务的总债务水平看，融资平台公司债务规模6.97万亿，占比39%，或有负债推升融资平台占比。

从债务资金来源看，2010年，银行贷款占地方债务总规模的79%，直接债务部分占比为75%；2013年银行贷款占地方债务总规模的56.6%，直接债务部分占比为50.8%。2013年，银行贷款、BT（建设-移交）、发行债券、信托是地方政府总债务的主要来源，分别为10.12万亿元、1.48万亿元、1.84万亿元、1.42万亿。债券融资占比上升，从2010年的7.06%上升到2013年的10.3%。

（三）政府性债务总体风险可控，但近期偿债压力大

从政府性债务现状、我国经济发展水平以及资产与负债的相互关系综合分析看，我国政府性债务风险总体可控。据审计结果分析，截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP（518943亿元）的比率为36.75%。结合2008年以来由财政资金实际偿还的各年度政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金最高比率，2012年底全国政府性债务的总负债率为39.44%，低于国际惯用60%负债率控制这一标准参考值，值得特别注意的是，本次中央政府债务审计未考虑隐性债务，如养老金缺口和生态环境退化成本等。endprint

从未来偿债年度看，2013年下半年、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占当年GDP22.93%和21.88%，2015年、2016年和2017年分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后占18.76%。其中，截止2013年6月，地方政府负有偿还责任的债务余额中的逾期债务（1.16万亿元）均作为2013年下半年到期需偿还的债务。这显示，2013年下半年、2014年和2015年到期需偿还的政府负有偿还责任的债务数量较大。

三、解决我国政府性债务困境的对策

（一）厘清中央和地方的事权财权

在当前的改革背景下，我国中央政府应当深化财税体制改革，合理划分中央与地方的事权和财权，积极增强地方政府依靠自身财力防范和化解债务风险的能力，适当扩大地方政府税收管理权限，重新调整各类税收在中央和地方政府间的分配比例，逐步减少税收返还、体制性补助等转移支付占比，同时还应进一步完善转移支付制度。根据各级政府的职能、支出责任、公共支出的标准和收入划分，精确地方收支缺口并据此决策转移支付结构与规模。央行应综合利用利率、量化工具、远期指导等工具，采取有力的货币政策调控政府债务规模。

（二）维持良好的金融服务系统

健康的金融系统，尤其资本充足的银行，才有能力为我国实体经济提供金融服务。我国在提升商业银行资本充足率方面已经采取了发行优先股等方式。如果商业银行无法从市场上融资以满足资本要求，那么国家对商业银行进行资本结构调整就是必要的。另外，我国应当加大对各层级金融机构的监管力度，对违规提供资金或担保的，要严格追究相责任。

（三）巩固政府投融资体制建设

各级政府应当深化投融资体制改革，通过建立严谨、规范的政府举债融资机制实现规范、阳光融资；积极完善政府性债务预算管理、规模控制、举借审批和统计管理等一系列制度；对地方政府的违规担保予以坚决制止，对垫资施工、BT、信托、融资租赁等融资方式也应切实加强监管。另外，还应将政府负债纳入党政领导干部问责范围，列为评价领导干部任期内的经济责任履行情况和考核任用的重要依据。

（四）健全债务风险预警和应急处置机制

政府应当建立和健全政府性债务的偿还准备金制度，将债务资金全部纳入预算管理，对债务资金的归口进行统一管理；积极制定化解债务风险工作方案，对债务的潜在风险做好预判；防范债务风险，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，严密监控在建项目的后续融资情况，防止资金链断裂造成的“半拉子”工程。

[参 考 文 献]

[1]龚强，王俊.贾珅.财政分权视角下的地方政府债务研究：一个综述[J].经济研究，2011（7）

[2]财政部财政科学研究所课题组.我国地方政府债务态势及其国际借鉴：以财政风险为视角[J].改革，2009（1）

[3]安国俊.地方政府融资平台风险与政府债务[J].中国金融，2010（7）

[责任编辑：刘玉梅]endprint