109枚公章变成1枚之后

齐岳峰

2014年9月11日，国务院总理李克强考察天津滨海新区行政审批局。在总理的见证下，109枚公章被永久封存

天津市滨海新区行政审批局局长张铁军每天会客都要掐着时间。他负责的“全国第一个依法设立的行政审批局”，担负着行政审批改革试验的重任。

2015年7月10日，全国政协在北京召开“深化行政审批制度改革”专题协商会，一批行政审批改革重点案例被集中探讨，其中就包括滨海新区行政审批局。

2013年底，中共中央、国务院要求天津充分利用滨海新区“国家综合配套改革试验区”的平台，积极探索促进投资和服务贸易便利化综合改革试验。在2014年3月的全国两会上，天津市长黄兴国称，将以滨海新区为突破，稳步推进大部门制改革，建立行政审批局。

行政审批便利化被选定为改革突破口，这背后，是中国经济转型过程中，取消服务贸易限制措施、提升服务业竞争力的隐形要求。

滨海新区的行政审批局，能否推动中国行政审批改革的大局？能否让滨海新区成为“全国行政审批事项最少、效率最高、成本最低、过程最透明的地区”？

“服务大厅”模式遭遇天花板

深化改革、简政放权，无疑是行政审批局成立的缘由。减少政府对资源的直接配置，减少政府对微观经济活动的直接干预，把政府不该管的事交给市场，已是中央的决心。

一个不可回避的现实是：原有服务大厅式的便利化手段，已经看到了天花板。多个委办局把审批职能都放在服务大厅，但多个独立运行的“窗口”，不是大厅的理想状态。

滨海新区行政审批局环保城管处处长薄文福对本刊记者的解释是：进驻行政服务大厅的只是各政府部门的窗口，窗口各自独立，互不关联，申请人还要在多个窗口间奔波。

要实现真正的一站式审批，必须在体制上动手。

张铁军记得，2014年9月11日，李克强总理考察行政审批局时，见证了109枚公章被永久封存。他特别叮嘱，这些公章一旦封存绝不能再启用，要让它们彻底成为历史。

总理特别强调，要用勇气与智慧推进改革。

对张铁军来说，“勇气”来自上级的支持，“智慧”则更多地要靠团队的支撑。

幸而是在滨海，这个“为改革而生”的新区，党政部门比其他区县少很多——这意味着改革的难度与阻力会小一些。

但“小”不代表“没有”，张铁军至今记得人们的质疑：“审批局的法律地位怎么解释？谁来负责监管？局部改革、大部不变，能否取得全局性认同？”

疑问由此“破题”——《中华人民共和国行政许可法第二十五条》规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

2014年全国两会上，政府工作报告提出进一步简政放权，当年“国办31号文”亦提出下放部分审批权的意见。在此之前，天津市委市政府组织的一个工作组已经进驻滨海新区。4月，天津市向社会公布了《天津市行政许可目录（2014年版）》，详细注明了审批事项、审批部门等“权力清单”。

“监管”问题更像是伪命题，成立审批局就是为了解决以往“以审批代监管”的流弊，张铁军说，这其实归根于理念。

2014年4月，直接隶属于滨海新区政府的审批局筹备组成立。区政府18个部门的行政审批职责，连同相关编制、人员被整体划转到该局，这18个部门要让出手中的审批权力，与之同步的是，原有的109枚公章被减少到1个。

媒体的迅速跟进，让局里打消了“周边不认同”的疑虑。很快，中央部委找上门来，新区原有在商务部的7个备案章被变更为一个——张铁军觉得，他们的举动有了冲击性效果。

不是来享受快感的

为让那些拥有审批职能的“委办局”剥离自身的审批职能，区长直接与各委办局主要负责人谈话，要求做好“命题作文”。

这其实是打破壁垒的过程，改革的首要难题就是一些人“不想改革”。

改革需要人，与以往不同的是，此次审批局调人，不是由各单位推荐。审批局需要的人是“35岁左右，至少全日制本科学历、从事过审批工作的”。原来负责216个区级行政审批事项的人员，以及工商、公安等垂直部门的人员，被集中在一起。

2014年4月初，在环容局工作的薄文福对审批局还“了解很少”。4月下旬，他作为行政审批局环保城管处处长，正式上任。

不是所有人都愿意调到审批局，有些部门干脆就没人愿意来，于是有单位对年轻人做工作说，去审批局“等同于去边远地区工作的待遇”。

而原单位的审批岗位已经被撤掉，连发改委的审批权也归了审批局。没调来的人，则去了监管岗位。

2015年3月23日，天津某公司的工作人员拿到了滨海新区发布的首个“三证合一”营业执照。“三证合一”实现“一窗收件、联合审批、信息共享、颁发一证”的审批模式，且外资企业注册也纳入统一改革

薄文福需要的10个人被迅速抽调过来，接受张铁军所说的“高压监督”——这些人 “不是来享受审批权力的快感的”。

监管岗位的人，也都是审批专业人员。张铁军说，搞审批的监管审批，“带有特殊的‘挑刺心理”。

4月底，审批局进入合练运行阶段——平时在原单位上班，周末来审批局演练。薄文福处里有4个人动摇、离开，这让张铁军觉得遗憾。

“我们其实是创业者、开荒者，投身改革并得到社会的认可，是一生中都很难遇到的机会。”他说。

从4月23日接到通知，到5月20日正式运行，其间他们要掌握25个审批事项的全流程业务，包括法律依据、审批流程、所需要件等等。

老公务员薄文福有些忐忑，这么短的时间，“可能吗？”

他取消了“五一”假期的出游安排，与同事一遍又一遍做情景模拟，只为“不能让市民觉得你是生手”。

有些环节几乎完全陌生——环保城管处需要与水务部门对接，但滨海新区没有水务局的审批功能，市里才有。薄文福让自己的人“黏上水务局的人，三天两头给他们打电话”，最终从市水务局“软磨硬泡”要来了卷宗，熟悉了水务审批的各个要素。

来到新岗位的薄文福们发现，原来熟悉的工作机制变了——“受理人直接面对申请人，但审核与批准人员不能面对申请人”，这样做的目的是“没有任何动私心杂念的机会”，而申请人也不知道自己的文件最终会在谁的手上被审核、被批准。

不予批准的申请，一把手仍然要看，但决不能轻易乱批。张铁军说，为了避免“批不担责”，局里要求最终审批人员对审批件“终身负责”，“退休了也要追责”。

没有自由裁量权了

5月20日，开张顺利，让薄文福松了一口气。但运行不到一个月，紧张再次袭来——张铁军提出，要规范所有的审批程序，搞一个“工作人员岗位说明书”——SOP（行政审批标准化操作规程）。

这让薄文福等人很不理解，干了那么长时间的审批，还要规范什么？

因为要编制“SOP”，本来就很紧张的工作又被加码，薄文福觉得“千头万绪”，可张铁军说飞行员还要有个飞行手册呢，把审批环节规范化能有什么压力？

张铁军觉得，人与制度之间的博弈很痛苦，避免痛苦的法则是“权力运行规范”。

每个处室都要“挤时间”搞SOP，旨在通过文字的形式，使审批环节（从法条到申请再到批件）规范化，不再受具体的办事人员因素限制。

以往在政府办事大厅，也会有一些“办事指南”，但它们被很多人视为“天书”。“SOP”的作用是把“天书”变为“科普知识”，“让非专业人士能看懂”。实在看不懂、不会填，审批局大厅里游动着一支局里的帮办队伍，他们存在的更深含义是“解决不良中介内外勾结、权力寻租的弊病”。

在“SOP”的流程中，办事人员将申请人提交的申请材料第一时间审核。在被薄文福称为“分段式车间流水线”式的审批流程中，审批人员以“做产品”的姿态，“不断推工序”。在这个流水线上，每个环节多长时间都是透明的，“上网公开”。一旦上一个环节出现“拥堵”，整个审批环节将无法正常进行。

每个审批事项耗时多久，这群搞审批的人心中都有数。何况每个受理窗口工位前都有一块电子屏幕和一套音视频监控系统，受理中心窗口接受待办业务后，开始计时。自己递交的文件到了哪一步、用了多长时间，申请者随时可在网上看到。

如果一项事务被要求在一小时内办结，第41分钟起，电脑系统就会自动转换为黄色字体，并通过后台提醒审批员加快进度。如果办理超期，字体自动变为红色，审批员将接受绩效惩罚。

“SOP”的最大作用，在张铁军看来就是每一个动作都被细化，“审批人员没有自由裁量权了”。“推而不受、受而不理、理而刁难”的陈弊，随之被解决。

2014年9月随同李克强在现场视察的一位国务院官员，向张铁军要走了一整套“SOP”。这套系统或有进一步推广的可能。

一年减少6000万元

便利化服务让行政成本降低，审批完的文件，可以通过快递送到申请人手中，快递只需将申请人的确认签字带回局里即可。

一个企业要办“四证一章”（分别由工商、质监、国税、地税、公安部门办理的营业执照、组织机构代码证、国税税务证、地税税务证及公章），以前要分别跑几个部门，每个部门都需要重复提交一些资料。即便在行政服务大厅，也不能一天完成。

在行政审批局，上述几个部门的专网被破天荒地连接在一起。“专网链接”的背后，部门间的利益壁垒被破除，成效很快凸显。薄文福说，原来三天才能办完的事情，现在一天就能办完。

2014年9月29日，环保城管处接到企业电话咨询，“十一期间要进行环保维修，需要办理相关手续。”从前，这些手续肯定会延迟至国庆假期后办理。

接到电话申请后，薄文福们通过专网电邮交办了申请事项，“办一件事能少跑就少跑，争取网上办完”。9月30日，企业来局里递交了申请材料，当天下午，批文到手。后来企业写了一封感谢信说：“以前多次跑，现在一次跑。”

即便办事人漏带了非主审材料，也可以“容缺后补”，先办完，再补件。如果后续不补，办事人会被纳入审批局的“失信名单”。

从成本来看，过去18个涉及审批的部门约600人，而今被合并为一个部门100余人，“从一件事多个部门到一件事一个部门”。张铁军告诉《瞭望东方周刊》，为此滨海新区政府一年就减少行政事业性收费6000余万元。

一度，局里对于办事大厅的复印机“该不该收费”有过争议，坚持收费的理由是担心有人借机复印私人材料。张铁军最后拍板：连复印机都要来蹭政府部门的人，更应该帮他们。

更重要的是，张铁军觉得，审批局的成立就是为了减少繁缛的程序，如果还需要办事人员复印一大推资料，那说明“我们的改革不成功”——从上到下，没人愿意接受这样的结果。