关于新预算法的若干思考

李卫民

1994年3月制定出台的预算法终于在2014年8月完成修改，自2015年1月1日起施行。对于新预算法，各界普遍认为它适应了社会主义市场经济发展要求，有利于促进现代财政制度的建立;它顺应于新一轮财税体制改革的进程，对于完善现代预算管理制度意义重大;特别是它丰富和细化了人大预算审查监督的内容，将对各级人大及其常委会加强和改进预算审查监督，提供重要的政治、法律和制度上的保障。鉴于新预算法所具有的工具法的定位以及可操作的特性，笔者拟结合现阶段实际工作情况，就新预算法的若干规定作出思考、探讨，并对相关的国务院实施条例或法律释义提出个人建议。

（一）地方各级人大批准的是“某级预算”还是“某本级预算”

实践中，地方各级人大履职对应的预算有 “某级预算”与“某本级预算”之分，究竟各级人大批准的是“某级预算”还是“某本级预算”？各地做法并不统一，有的批准“某级预算”，有的批准“某本级预算”，这既不规范，也不妥当。

新预算法第三条规定，“地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成”。第二十一条规定，“县级以上地方各级人民代表大会……批准本级预算和本级预算执行情况的报告”“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行”。按照这样规定，以省级为例，其涉及的预算概念有省级总预算（也叫全省总预算）、省级预算之分;省人大负责批准“省级预算”，省人大常委会负责监督“省级总预算的执行”，以及批准“省级预算的调整方案”“省级决算”。由此可见，地方各级所对应的“总预算”与“本级预算”这两个概念，无论在制度内涵上，还是在职权设定上，都有显著区别和明确界定，实务操作中也不存在疑义。

不过，预算法却忽略了现实中存在着的“某级预算”与“某本级预算”这两个概念间的差别，在条文规定中没有对此作出区分，而是笼统地规定地方各级人大批准“本级预算”。以省级为例，究竟省级人大批准的“本级预算”，是指“省级预算”，还是“省本级预算”？笔者认为其中包含着重要的理论内涵，值得仔细推敲。

首先，应当明确“省级预算”与“省本级预算”，这是两个不同的概念。预算的基本内容包括收入、支出两方面，从支出方面看（根据“先有预算，后有支出”的原则，预算法律效力优先体现在支出方面），省级支出与省本级支出存在明显不同。省本级支出单指安排用于省级预算单位的支出;省级支出，除了用于省直各部门的省本级支出外，还包括其他支出，如由省级政府或其部门安排下达给下级政府的转移支付支出等。以福建省2015年预算为例，对应省本级财力安排的省本级支出为516.18亿元，加上上解中央支出28.67亿元、补助市县支出605.39亿元，省级支出共为1150.24亿元。

其次，分析一下，省人大批准的预算，究竟应当是省本级预算，还是省级预算？回答这个问题之前，有必要先从理论上厘清预算的本质与批准预算的法律内涵。对此，理论界通论认为，预算是一种法律;人大批准预算，其法律意义在于授予政府合法支出的权力。只有经人大批准预算，政府支出才具合法性，否则政府无权支出。这与“先有预算，后有支出”预算原则的要求是一致的。据此，省本级支出显然必须经人大批准，这一点毫无疑问。而省级支出的其他部分，特别是省对下转移支付（包括一般性转移支付和专项转移支付），是否也应经省人大批准呢？目前实践中存在两种看法，持否定观点的意见认为，这部分支出最终决算时是体现为市县政府的支出而不属于省级政府的支出，所以不应包含在省级支出中;如果对这笔支出既列省级支出，也列市县支出，那么将出现重复列支，造成全省支出统计数据不准确。持肯定观点的意见认为，省对下转移支付也是省级政府的一种支出，政府作出的任何支出安排都应当得到人大权力机关的批准授权，这样才符合“先有预算，后有支出”的原则;至于统计上的重复计算问题，只是由于采用的计算方法不对，如果将各级政府的本级支出汇总相加，就能得出准确的全省支出数。因此，根据预算法律说的理论进行分析，不难看出省人大批准的预算应当是“省级预算”而不是“省本级预算”。

在中央层面，每年中央预算报告都明确列出“中央支出”与“中央本级支出”两个支出口径，如2015年预算草案中，中央一般公共预算支出81430亿元，中央本级支出25012亿元。由此看来，中央也存在“中央预算”与“中央本级预算”两个概念。同时，在表决批准时，很明确的，全国人大批准的是中央预算，而不是中央本级预算（决算时，全国人大常委会批准的也是中央决算而不是中央本级决算）。显然，全国人大批准预算“管”的是大口径的“中央预算”，而不仅是小口径的“中央本级预算”。

中央这种做法，其依据源自预算法明确规定全国人大“批准中央预算”。而对地方人大，预算法则不分各级财政笼统地规定“县级以上地方各级人民代表大会……批准本级预算”。由于在条文中使用了“本级预算”的字眼，因而容易让人理解为批准的是某级地方政府的“本级预算”。对此，个人理解，预算法条文中使用的“本级预算”中的“本级”是对应于前面“各级人民代表大会”中的“各级”，也就是说，法律原意应指哪一级的人大就批准自己这一级的预算（本级总预算为代编性质，不由本级人大批准，但本级人大常委会可以监督其执行）。至于地方各级预算中事实上存在的“某级预算”与“某本级预算”之分，预算法则未予考虑，由此造成法律规定上的含糊和实际操作中的争议。老预算法中的这一问题，没有在修法时得到改正，个人希望能在国务院实施预算法条例中作出更为具体也更为准确的规定，或者由全国人大常委会预算工委、财政部在预算法释义中作出必要的解释。

（二）超收收入是否绝对不能于当年使用

预算执行中，各地经常出现超收收入，而且对于超收收入的使用多数地方并未报经人大常委会审查批准。为了规范超收收入的使用，同时也为了建立跨年度预算平衡机制，新预算法第六十六条规定“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金”。由于新预算法的这一规定，有的地方从2014年开始就停止了原来经常在当年使用超收收入的做法，改将超收收入补充预算稳定调节基金留作以后年度使用。

那么，对于超收收入，新预算法的上述规定，是否意味着当年就绝对不能作追加支出了？笔者认为，结合新预算法第六十七条关于预算调整的规定，各地仍可通过预算调整程序对超收收入加以使用。

关于预算调整，这也是此次预算法作出较大修改的一个地方。老预算法第五十三条把预算调整的范围限定为“使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加”两种情形，而这两种情形实务中在地方极少、极难发生，因此使得地方人大事实上丧失了对预算调整的审查监督。针对这种缺陷，新预算法将属于预算调整的情形增加到四种，其中第（二）项为“需要调入预算稳定调节基金的”。据此，在新预算法条件下，地方政府如果要在当年使用超收收入的，只需要先将超收收入补充预算稳定调节基金，再从预算稳定调节基金调入一般公共预算，通过编制预算调整方案报请同级人大常委会审查批准即可。应当说，这样的操作程序并不违反新预算法的规定，而且从实际情况看，这么做也有一定的合理性、可行性。

第一，过去各地使用超收收入存在的最大问题是脱离了人大的审查批准，原因主要是老预算法并未对此作出规范，而全国人大常委会关于加强预算审查监督的决定又规定，“由国务院财政部门及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人民代表大会常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告”，由此确立起对超收收入使用的报告制，而非审批制。受全国人大的示范带动，全国大多数地方人大常委会也实行超收收入使用的报告（备案）制（也有福建等少数一些地方实行审批制）。应当说，对使用超收收入实行报告制的做法明显不符合“先有预算，后有支出”的预算基本原则，不利于人大审查监督职权的充分行使，理应加以修改和纠正。而按新预算法规定，一方面限制了超收收入使用的随意性（只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金），另一方面又规范了动用预算稳定调节基金的程序（必须经由预算调整审批程序），这么一来，只要按照预算调整程序使用超收收入，就能有效解决原来存在的问题，同时也符合新预算法的规定要求。

第二，现实中多数地方财政收支是比较紧张的，年初由于财力有限，往往有些应当安排的项目无法列支，过去不少地方就利用超收收入这块新的财源，来解决部分年初无法列支又确需办理的事项。实践证明，这种做法有利于及时使用财政资金，提高预算绩效，因而有其合理性，新预算法不应当也没有必要把地方政府动用超收收入这条路子完全堵死。

另外，过去超收收入使用中还存在一个问题，就是由于使用超收收入时间较晚，来不及在当年完成支出从而形成财政结转，影响了财政资金的使用效率。因此，地方政府如要在当年使用超收收入，除了要严格按照新预算法要求报请同级人大常委会审查批准外，还应当加快资金支出进度，切实避免形成新的结转。

（作者单位：福建省人大常委会财经工委）