改进区级人大常委会规范性文件备案审查工作研究

郭清梅

区级人大常委会依法对本区人民政府发布的决定、命令以及镇人民代表大会作出的决议、决定等规范性文件开展备案审查活动，是维护法制统一的重要环节，也是提高政府公信力、预防规范性文件扰民和实现良规善治的重要措施。

2007年1月1日起施行的监督法第二十九条和第三十条已经对地方规范性文件备案审查作出了明确规范。这表明：地方人大常委会对同级人民政府制定的规范性文件开展备案审查工作，不仅是宪法赋予地方各级人大常委会的法定监督职权，而且是地方各级人大常委会依法对同级人民政府履行经常性监督职责的一种形式。为了落实监督法有关依法开展和加强规范性文件备案审查工作的要求，一些地方人大常委会已经依据监督法制定了本地的规范性文件备案审查实施办法。例如，2012年4月19日某市第十三届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过的《某某市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》已于2012年7月1日起生效实施。依据这一地方性法规，某市一些区县的人大常委会又进一步制定了本区域内更为具体的规范性文件备案审查实施办法。例如，2012年11月27日某区人大常委会第九次会议审议通过的《某区人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的办法》于2013年1月1日起实施。

基层规范性文件备案制度能否在现实中得到贯彻落实？是否存在问题？若是，存在何种问题？以及如何针对这些问题改进人大常委会备案审查工作？为了回答这些问题，在对某区人大常委会开展规范性文件备案工作情况作出实践调研的基础上，笔者作出如下研究分析。

一、备案审查工作现状

（一）区人大常委会尝试启动备案工作，主动催要应备案文件

2013年，某区人大常委会在推进《某区人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的办法》的实施后，曾主动要求区政府将近年来制定的《某区科技小巨人工程实施办法》《某区江湾——五角场市级副中心综合管理暂行规定》等7个规范性文件（目录和文件）报区人大常委会备案。

（二）区人大常委会积极开展备案审查规范性文件工作的横向交流

在2013年《某区人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的办法》颁布生效后，某区人民代表大会常务委员会曾就规范性文件备案审查工作与本市其他区级人大常委会内司工委进行走访交流或作出书面交流。

（三）2013年至2014年两年中区人大常委会未收到应报送备案的规范性文件

尽管2013年1月1日起生效实施的《某区人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的办法》第二条规定“本办法所称规范性文件，是指涉及本区公民、法人和其他组织的权利、义务，并具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的下列文件：（一） 区人民政府发布的决定、命令;（二） 镇人民代表大会作出的决议、决定;（三） 依法应当向区人大常委会报送备案的其他规范性文件”。但是，在2013年初至2014年底的两年期间，某区人大常委会并没有收到任何报送备案的规范性文件。

二、没有实际启动备案工作的问题及其原因分析

（一）客观原因之一 ——应备案对象少

依据法律规定，区人大常委会从2013年1月起就应履行行政规范性文件备案审查职责，但是直到2015年1月，因应向区人大常委会报送规范性文件备案的主体没有报送，而导致区人大常委会并没有实际启动备案审查工作。其原因首先在于：某区政府制定的规范性文件相对于其他区而言较少。从某区政府信息公开资料看[1]，2013年某区政府制定了6件区政府文件，但这些文件的内容因没有“涉及本区公民、法人和其他组织的权利、义务”而不算是应该备案审查的对象。然而，2014年某区政府制定的11件区政府文件中有两件“涉及本区公民、法人和其他组织的权利、义务”，即2014年7月2日区政府第七十二次常务会议通过的《某区储备土地临时利用管理办法（试行）》与2014年2月25日区政府第六十二次常务会议通过的《某区关于促进产业发展的若干政策意见》。其中，《某区储备土地临时利用管理办法（试行）》第五条规定“经营性项目临时利用储备土地的收费标准应参考土地租赁市场价格、地块财务成本等因素;公益性项目、政府合作性项目临时利用储备土地的收费可予以优惠或减免”。该条规定内容显然涉及本区公民、法人和其他组织的权利、义务，并具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用。同时，《某区关于促进产业发展的若干政策意见》第六条规定主体政策，其中的总部经济政策如下：“（1）开办费补贴。对新引进或新设立的总部企业，按照企业规模给予不超过500万元的开办补贴。（2）办公用房补贴。对新引进或新设立的总部企业，在本区购建或租赁办公用房的，三年内按照购建费10%或每年租金的20%，给予不超过1000万元购建房补贴或500万元的租房补贴。（3）经营性奖励。对新引进或新设立的总部企业，自税务注册登记年度起前三年，其年度营业收入、增加值、利润总额形成的区级实得部分（以下简称‘区域经济贡献）达到相应标准的，按其区域经济贡献总量给予奖励。（4）高管奖励。对新引进或新设立的总部企业高级管理人员，视其区域经济贡献给予奖励。对在本区购租房的，给予不超过100万元的购房补贴或10万元租房补贴……”。该条规定内容显然涉及本区公民、法人和其他组织的权利、义务，并具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用。这也就是说，2014年至少有两件区政府文件依法应向区人大常委会备案，并接受审查。此外，从某某市政府法制办公布的各区县报送规范性文件备案审查的情况看，与其他各区县比较，在2013年之前，某区政府每一年度制发的规范性文件的数量总体上看并不算太少[2]。这也间接说明，区人大常委会有必要依据《某某市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》和《某区人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的办法》规定对区政府制发规范性文件开展备案审查工作。

（二）客观原因之二 ——主动监督缺乏制度明确要求

目前，规范性文件备案制度仅要求制定主体在制定后有义务向区人大常委会备案，如《某区人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的办法》第四条规定“本规定第二条规定的区政府制定的规范性文件，由区政府法制办公室报送备案”。然而，既没有规定应该报送备案的主体不履行报送义务后应承担责任的制度，也没有规定要求监督主体区人大常委会主动对未报送规范性文件主体实施监督的制度。因此，即使出现区政府不将需要依法向区人大常委会报送规范性文件的情况，区人大常委会也无法采取积极措施纠正应报送主体的不作为。

同时，由于缺乏报送备案主体有件不备的监督制度，区人大常委会对于区政府报送规范性文件有关制度与区人大常委会备案审查制度不一致的情况也无法作出监督和纠正。尽管作为备案审查主体，某区人大常委会2013年9月23日通过的《关于检查本区实施〈国务院关于加强法治政府建设的意见〉情况的审议意见》中强调“要建立健全规范性文件合法性审查和公布制度，搞好内部制度性文件清理工作，发挥这些文件在政府履职中的导向作用……”。但是，在一年后，2014年3月20日公布的某区人民政府《关于本区实施〈国务院关于加强法治政府建设的意见〉情况审议意见的办理情况》中仅仅提到区政府梳理了2003年至2013年期间制定的区政府内部267件制度性文件，却并没有对“建立健全规范性文件合法性审查”情况作出必要回应，也没有修改2013年1月11日区政府党组（扩大）会议修订通过的《某区人民政府工作规则》第二十一条规定中提到的有关“区政府制定的规范性文件……报市政府备案”内容[3]。

（三）主观原因之一 ——应备案主体思想上未充分重视[4]

依据《某区人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的办法》的第二条和第三条以及2013年1月1日生效的《某区人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的办法》规定，在区人民政府制定规范性文件后，区政府有责任应当自公布之日起三十日内将规范性文件报送区人民代表大会常务委员会备案。然而，2013年1月11日区政府党组（扩大）会议修订通过的《某区人民政府工作规则》第二十一条规定：“……区政府制定的规范性文件需经区政府法制办合法性审查后，报区政府常务会议讨论决定，并报市政府备案……认真执行市规范性文件备案制度，定期做好规范性文件清理工作。”该规定的内容中仅仅涉及区政府的规范性文件应向市人民政府备案，却并没有提到区政府的规范性文件应向区人大常委会报送备案。由此可见，被审查主体——区人民政府——对于依法应该向区人大常委会报送自身发布的规范性文件以便接受审查监督的法定责任并未给予应有重视。

（四）主观原因之二 ——接受备案主体的主动监督动力不足

在区人大常委会备案审查制度出台后，区人大常委会至今仍处于等待区政府主动报送规范性文件的阶段。事实上，即使区政府在2013年和2014年的两年期间不履行向区人大常委会主动报送行政规范性文件的职责，区人大常委会也可采取积极行动促使区政府履行该职责，如主动通知区政府应向人大常委会履行报送行政规范性文件的职责，再如通过区政府信息公开渠道主动收集区政府已经公布在其官网上的行政规范性文件，之后依据收集到的资料再敦促区政府正式依法报送有关行政规范性文件。

三、解决问题的对策

（一）转变思想，区人大和区政府都要切实重视备案工作

我国已经将建设法治国家写入宪法，建设法治国家的必要条件之一就是维护法制统一性。从监督法第五章规定看，我国已经认识到，地方人大常委会备案审查工作对实践依法行政尤其是预防乱发行政规范性文件和纠正违法行政规范性文件具有重要的法治意义。因此，区人大常委会和区政府都应转换思想，提高认识，从以下三方面切实重视规范性文件备案审查工作。

其一，完善备案审查制度。为了落实依法备案，有必要进一步完善《某区人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的办法》和《某区人民政府工作规则》。一方面，在《某区人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的办法》中科学界定必须报送人大常委会的规范性文件，增加有关有件不备的责任规范和监督程序;另一方面应修改《某区人民政府工作规则》，明确和落实区政府制定的规范性文件应向区人大常委会报送备案的法定义务。

其二，区人大常委会应积极主动地开展备案审查工作。依据某某市政府法制信息网公布的有关市政府对区县政府制定的规范性文件作出备案审查的情况、2010年某区政府清理规范性文件情况公布信息以及2014年某区政府制定两件规范性文件而没有在市政府备案看，可以得出：实践中存在着区政府制发的有些规范性文件并没有依法向某某市政府法制办报备并且接受上一级人民政府的审查监督情况。规范性文件的制发，事实上事关行政相对人（公民、法人和其他组织）的合法利益保护。相对于市政府对区政府的监督而言，对区政府制定的规范性文件负监督职责的区人大常委会能够更及时地从区政府公开信息渠道发现区政府是否制发了规范性文件，因此区人大常委会有必要积极主动地对区政府制发规范性文件开展备案审查工作。

同时，区人大常委会有关工作委员会也应采取措施积极主动地开展规范性文件备案审查监督工作。事实上，包括备案审查在内的任何监督制度的落实，如果仅仅停留于等待被监督主体主动向监督主体发出请求监督自身行动后才开展监督工作，那么由于被监督对象往往是天然利己主义者，这将使得监督工作会因缺乏被监督者配合而难以启动。基于此，区人大常委会中负责承担备案审查具体工作的委员会，应广开思路、创新性地采取一些有助于实现备案审查目的的措施。例如，利用网络信息资源，每隔半年通过区人大信息公开渠道积极主动地搜集区政府本应向区人大报送的规范性文件并主动启动审查，以确保区政府应报送备案的规范性文件都按时向区人大常委会报送备案，并接受审查监督。

其三，要调动区政府自愿向区人大常委会报送规范性文件的积极性。事实上，随着我国建设法治国家进程的加快，区政府制定的规范性文件必须合法已经成为人所共知的常识。而区人大常委会对区政府规范性文件开展的备案审查，不仅能够及时预防或纠正规范性文件违法现象，有助于区政府严格践行依法行政的理念，而且通过备案审查监督事实上提升了区政府规范性文件的合法性和权威性。这也使得区政府在制定规范性文件时更加自觉自愿地接受区人大的审查监督。

（二）不断完善备案审查监督程序制度，解决有件不备问题

目前，区级人大常委会开展的规范性文件备案审查工作仍处于起步阶段，在备案程序和审查程序上都需要不断完善。首先就备案程序而言，应不仅设置制定规范性文件主体自觉报送程序、不主动报送将引发的监督程序以及拒不报送追究责任程序，还应设置接受规范性文件备案主体启动主动搜集应备案规范性文件的程序、审查纠错程序以及公民参与备案审查监督程序。这些程序制度的完善必将有助于区人大常委会切实高效履行备案审查责任，并提高备案审查监督实效。

（三）构建备案审查工作专家咨询智库，提高备案审查能力

规范性文件备案审查作为人大常委会的日常性工作，必须有专门的机构和工作人员承担具体职能。同时，由于规范性文件的调整内容涉及种种上位法律、法规、规章以及专业事项，其审查任务相对艰巨，因而往往需要不同研究领域的法学或有关事务专家和学者共同参与。鉴于目前基层人大机构设置和人员编制受限的情况，建议在整合常委会机关人力资源、发挥常委会工作机构专业审查能力和常委会办事机构综合协调能力的基础上，利用区校联动发展契机，构建备案审查工作专家咨询智库。这将有助于依据被审查规范性文件内容，机动地确定能够对规范性文件作出专业审查的团队，并且专业、高效地完成备案审查工作。

（四）在必要时，人大常委会应积极行使质询监督权，以确保落实备案审查制度

既然2013年1月11日某区政府党组（扩大）会议修订通过的《某区人民政府工作规则》仅规定区政府的规范性文件应向市人民政府备案而没有提到区政府的规范性文件应向区人大常委会报送备案，那么在某区政府向区人大常委会作出工作报告后，区人大常委会本应通过行使监督权，直接对某区政府制定的《某区人民政府工作规则》中有关报送规范性文件备案问题向区政府提出监督性质询，或者区人大常委会对区政府与区人大常委会之间有关报送备案规定不一致的问题提出纠正监督建议，进而通过监督落实区人大常委会应对区人民政府规范性文件开展备案审查工作的有关法律法规规定。

注释：

[1]杨浦区政府信息公开网，网址为：http：//www.shyp.gov.cn/xxgk/moreinfo.aspx？DeptId=&ModuleId=00930002000

30001，最后访问日期为2015年4月30日。

[2]从上海市政府信息网公布的有关规范性文件备案情况以及杨浦区政府发布规范性文件清理通知看，杨浦区政府在2005年至2012年之间几乎每一年都或多或少地发布一些规范性文件。其中2005年有8件（6件继续有效，2件已经被废止）;2006年至少发布3件（2件继续有效，1件已经被废止）;2007年至少制定7件（2件已经被废止，4件继续有效，另有1件是否有效不明确，因杨浦区政府2010年规范性文件清理结果没有提及）;2008年至少发布1件（继续有效）;2009年至少制定1件（已经被废止）;2011年至少发布2件（有效）。

[3]坚持“立、改、废”并重，及时修改和废止不适应经济社会发展、有碍杨浦国家创新型试点城区建设的区政府内部制度性管理文件。2014年第四季度，将完成区政府2003年至2013年期间制定的区政府内部267件制度性文件的梳理工作，并按照政府信息公开的要求，向全社会公布继续有效的区政府内部制度性管理文件以及废止和失效的区政府内部制度性文件目录。区政府已决定定期开展区政府内部制度性文件清理工作，同时每隔两年清理一次区政府行政规范性文件，并做好相应的报备工作，努力打造阳光政府、法治政府。

[4]关于区级人民政府普遍存在不重视规范性文件备案的问题，参见鲍淑蔷：《当前区县人大开展规范性文件备案审查工作存在的问题及对策》，载《山东人大工作》 2015年第1期;鲍先锋：《浅谈县级人大规范性文件备案审查监督工作存在的问题及对策》，载贵州省人民政府法制信息网，http：//www.gzfzb.gov.cn/html/qiandongnan/9943/，发表时间：2014年10月29日;聂洪才：《县级人大常委会规范性文件备案审查的现状及对策》，载《人大论坛》2009年第5期。

（作者单位：华东政法大学法律学院）