民族区域自治地方人大常委会是自治机关

朱应平

我国宪法第一百一十二条、《民族区域自治法》第十五条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”这个规定看似明确，但是如果把它与宪法第三章其他有关条文和有关法律加以对照，结合民族自治地方的实际情况，就可以发现此处用语“人民代表大会”在立宪技术上是个不确定的用语，它会给人们的理解带来歧义，或者违反法律逻辑同一律要求，或者不能表达立法者意图和客观实际情况。

另外，2015年修正后的《立法法》第七十二条第二款规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定……”，第五款规定，“自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权……”。据此，自治州人大及其常委会均有权制定地方性法规。

由于《民族区域自治法》没有伴随《立法法》的修改同时对相关条文进行修改，所以也容易引起理解上的混乱。1984年《民族区域自治法》第四条第二款规定，“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权。”2001年修正该法时未修正该条。据此规定，自治州的人大有权行使下设区、县的市的人大制定地方性法规的权力，而自治州的人大常委会则无权制定地方性法规。因为该条规定的主体是“自治州的自治机关”。根据宪法和民族区域自治法的规定，自治州的自治机关是指自治州的人大及其政府，不包括自治州的人大常委会。可见，根据修正后的《立法法》规定，自治州人大及其常委会均有权制定地方性法规，而根据《民族区域自治法》规定，自治州人大常委会无权制定地方性法规。为什么会出现这种情况呢？这涉及宪法和民族区域自治法中的“自治机关”是否包括“人大常委会”这个主体。

实际上，1984年制定的《民族区域自治法》第四条第二款的上述规定，在当时情况下没有歧义，因为当时的自治州人大及其常委会没有制定地方性法规的权力，其政府没有制定地方政府规章的权力。但在《立法法》修正的情况下，则会出现上述理解上的偏差。但归根结底，与宪法和民族区域自治法对“自治机关”的界定模式和含义有关。

一、宪法第一百一十二条理解上的双重矛盾

把宪法第一百一十二条规定的民族区域自治地方“自治机关”的范围和种类适用到第一百一十五条，问题就出现了。第一百一十五条规定，“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权……”。从宪法第三章第五节规定可知，地方国家机关指的是地方各级人大、县级以上各级人大常委会、地方各级人民政府，共三个主体。既然第一百一十二条规定自治机关行使其他地方国家机关的职权，行使职权的主体应当是相对应的，也就是说，民族自治地方的人大、人大常委会和人民政府相应地行使其他地方国家机关的人大、人大常委会和人民政府的职权。

然而第一百一十二条规定的自治机关只有人大和人民政府这两个主体，没有规定人大常委会。那么应该如何理解该条中的“人民代表大会”呢？它是否包括人大常委会呢？换言之，自治区、自治州和自治县的人大常委会是否为自治机关呢？一般情况下，对此有两种解释。

1.作广义的理解，即第一百一十二条自治机关中的“人民代表大会”既包括狭义的“人民代表大会”，也包括人大常委会，它有两个主体。有学者持有这种看法：“民族自治地方的人民代表大会的常委会，法律虽然没有直接规定其为自治机关，但它是本级人民代表大会的常设机关，具有法定职权，也应属于自治机关的范畴。”[1]笔者赞同这个结论，但对此应然的推论方法不予赞同。

（1）这种推论不符合立宪立法的基本原理要求。因为，“立法语言力求明白”[2]。按照逻辑同一律要求，人大就是人大，它不能包括“人大常委会”。上述推论不符合逻辑同一律的要求，它没有阐明为什么要这样使用，也没有指出这样使用会违反法理的基本原则。

（2）这种想当然的推论方法也为宪法本身规定所否定，理由如下：

第一，从我国宪法和《地方组织法》的规定来看，除了宪法第三章第六节和《民族区域自治法》没有对人大及其常委会的性质、组成、职权等作分别规定外，宪法第三章第一节、第五节和《地方组织法》中对人大和人大常委会的规定都采用分开列举的表达方法，以使人大和人大常委会二者之间权限的界限明确。也就是说，宪法第三章第一节、第五节和《地方组织法》中所说的“人民代表大会”是狭义的，不包括“人民代表大会常务委员会”。因此不能想当然地推测宪法第一百一十二条中的“人民代表大会”必然包括了“人大常委会”，除非宪法、法律另有明确规定的以外;同样，也不能说“人民代表大会”的职权必然包括了“人大常委会”的职权。

第二，宪法第一百一十六条规定，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例和单行条例。”此处的“人民代表大会”显然不包括“人大常委会”，就是说，民族自治地方的人大常委会无权制定自治条例和单行条例。这一点得到全国人大常委会法制工作委员会解释的证实。内蒙古自治区人大常委会在关于“自治区人大常委会是否有权制定单行条例”中，向全国人大常委会法制工作委员会请求解释。后者在1985年3月21日答复中指出，“宪法第一百一十六条、民族区域自治法第十九条规定，民族区域自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例。根据这一规定，制定单行条例的职权属于自治区人民代表大会，不是人大常委会。”这表明，宪法第一百一十六条中的人大就是人大，不包括人大常委会。

第三，从宪法第一百一十二条、一百一十五条、一百一十六条位置看，同处在第三章第六节《民族自治地方的自治机关》之内，同样都使用“人民代表大会”，如果第一百一十二条中的“人民代表大会”一词包括了“人大常委会”，而第一百一十六条中的“人民代表大会”不包括“人大常委会”，那是违背立法用语基本要求的：“法律的用语造句必须前后一致，同一词语只能表达同一概念，不同的概念不能用同一词语来表达，否则就会造成混乱……立法语言一字一词均关涉个人、企业事业单位、机关的权利、权力和职责，用之不当，将会产生严重的影响和危害”[3]，而且在同一部宪法的同一章同一节中，使用的同一词语会具有不同的外延和内涵，这也是常人所不能理解的。如果这种说法成立的话，任何宪法和法律都没有确定性了。可见，对宪法第一百一十二条中“人民代表大会”一词作广义的理解，即其既包括了狭义的“人民代表大会”也包括了“人大常委会”，这种想当然的推论是违背法律逻辑规律的。然而，需要指出，这种理解却符合立宪意图和客观实际情况。立宪意图和客观实际情况表明，第一百一十二条中的“人民代表大会”确实包括了“人大常委会”。

2.对第一百一十二条中的“人民代表大会”作严格的狭义理解，即自治机关中的“人民代表大会”不包括“人大常务委员会”。这种理解符合法律逻辑同一律的要求，确保了同一词语表达同一概念的要求。但是这种理解既不符合立法意图，又不符合客观实际。

（1）彭真在《关于中华人民共和国宪法修正案草案的报告》中指出，“县级以上的地方各级人大设立常委会。省、直辖市的人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。地方各级人民政府分别实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。这些规定同样适用于民族自治地方。”这个立宪说明表明，自治地方的人大、人大常委会和人民政府可以行使其他地方县级以上地方人大、人大常委会和人民政府的职权。此处使用的是“民族自治地方”而非“民族自治地方的自治机关”;此处列举的是自治地方的三个机关即人大、人大常委会和人民政府，而不是人民代表大会和人民政府两个主体。这个解释可以看作是立宪者就宪法第一百一十五条中关于自治机关的一个宪法性解释。

（2）另一份材料也能表明立宪者的真实意志。“另一种意见认为，民族自治地方的自治机关只应包括权力机关和行政机关……宪法修改委员会采纳了后一种意见。”[4]此处使用的是“权力机关”，当然包括了民族自治地方的人大及其常委会。

（3）从实际情况看，民族自治地方的人大常委会不但行使了宪法第三章第五节规定的其他地方人大常委会的对应职权，也参与行使乃至直接行使了第三章第六节规定的自治权。

由上可见，对宪法第一百一十二条自治机关中的“人民代表大会”只能作两种理解。而这两种理解都存在问题。作广义的理解，违反了法律逻辑同一律的要求，但却是正确的符合立宪者本意的理解;作狭义理解则又违背立宪者的真实意图和实际情况。无论作何理解，都会带来矛盾和问题。其原因在于该条立宪技术存在缺陷。

二、可能导致对自治机关界定失误的两种原因

如上所述，宪法第一百一十二条中“人民代表大会”是个看似明确实则含义不明确的概念，造成不明确的立宪技术上的失误可能由两个原因所造成。

1.宪法体例前后不一致

宪法第三章第六节在规定自治机关职权上采用了与第五节不同的体例标准，这种立法体例标准的不一致未能在宪法第一百一十二条对自治机关的界定中得到补救。

上文已说过，宪法第三章第一节、第五节都对人大、人大常委会的职权采取分别列举的方式，比如第九十九条至第一百零一条规定了地方各级人大的职权;第一百条、第一百零四条规定了县级以上地方人大常委会的职权，这些分别列举职权的方式比较清楚。

而第三章第六节规定民族自治地方自治机关职权时，采用了两种标准。其中第一百一十六条规定民族自治地方人大制定自治条例和单行条例采用的是分别列举的模式，即通过列举机关的形式表达出来的。除此之外的其他条文则采用合一的模式，即用“自治机关”这个词来概括民族自治地方的权力机关和人民政府的职权，而不是分别列举人大、人大常委会和人民政府的形式来表达的。第三章第六节中对“自治机关”职权的规定采用的就是合一的模式，即以“自治机关”来代替人大、人大常委会和人民政府。问题在于，这种模糊性本来可以通过对宪法第一百一十二条中“自治机关”的准确界定得到弥补，遗憾的是，宪法第一百一十二条只把“自治机关”界定为人大和人民政府这两个主体，这就使民族区域自治机关在行使第三章第五节中规定的其他地方国家机关——人大、人大常委会和人民政府这三个主体职权时产生数量上的不相符合，“自治机关”的界定中缺少了“人大常委会”。可见，从立宪技术的科学性来说，宪法第三章第六节应该与第五节采用相同的分别列举职权的方式，即对民族自治地方的人大、人大常委会的职权分别列举;或者如上文所述，如果这种体例上的不同能在第一百一十二条中通过对“自治机关”的准确界定得到弥补，也未尝不可。可是上述两者均未采用，这就造成了失误。

2.县级以上地方人大常委会设置情况的变化未能及时在宪法用语中反映出来

我国四部宪法在规定民族自治地方的自治机关行使其他地方国家机关职权时，措辞很少变化。

1954年宪法第六十九条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第二章第四节规定的地方国家机关的职权。”1975宪法第二十四条规定：“民族自治地方的自治机关除行使宪法第二章第三节规定的地方国家机关的职权外，可以依照法律规定的权限行使自治权。”1978年宪法第三十九条、1982年宪法第一百一十五条等都作了类似规定。而且在实质上把自治机关均界定为民族自治地方的人大和人民政府两个主体，只是在用语上略有差异。如1954年宪法规定：“自治机关的形式可以依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿规定”（当时实际上设立的是人民代表大会和人民政府，没有人大常委会）。1975年、1978年宪法称之为人民代表大会和革命委员会。1979年五届全国人大二次会议给改称人民代表大会和人民政府。1982年宪法沿用之。

前三部宪法规定，自治机关包括自治地方的人大和人民政府（1954年宪法未明确规定），并规定，自治机关行使其他地方国家机关人大和人民政府的职权。这三部宪法的上述规定，在当时情况下并没有不妥之处，因为前三部宪法均没有在县级以上的地方人大中设立“人大常委会”这个主体。因此在当时，自治地方的自治机关只有人大和人民政府这两个主体，而其他地方国家机关也只有两个主体即人大和政府，没有地方人大常委会。

然而1979年五届人大二次会议决定，县和县级以上地方各级人大设立常委会，这一修正决定在《地方组织法》中得到确认，该法规定县级以上地方人大的常委会行使本来由同级人大和人民政府行使的一部分职权。1982年宪法确认了这种职权调整体制。此时，县级以上各级国家权力机关和行政机关行使职权的主体数量发生了变化，由原来前三部宪法规定的两个主体即人民代表大会和人民政府发展为三个，增加了人大常委会。这种机构变化情形在1982年宪法第三章第五节中关于一般地方国家机关的规定中，通过分别列举三个机关的职权而得到了宪法确认。然而在宪法第三章第六节中关于民族区域自治地方自治机关的规定中没有得到及时的修改和调整。就是说，宪法规定的民族自治机关的职权，没有采用分别列举民族自治地方的人大、人大常委会和人民政府的职权来加以表现;也没有在第一百一十二条对自治机关主体界定中得到体现，因为第一百一十二条仍然将自治机关界定为人大和人民政府，这样在民族区域自治地方新增加的“县级以上人大常委会”没有被增加到宪法中。结果，其他地方国家机关有三个主体——人大、人大常委会和人民政府，而民族自治地方的自治机关仍然是两个——人大和人民政府，修宪时未根据客观形势发生的变化作出相应修改。可见，1982年宪法没有把自治地方的自治机关完整地表达出来，这就与其他一般地方的国家机关出现了不一致。

三、对宪法第一百一十二条立宪技术缺陷的弥补

“对于法律语言来说，清楚准确地传达立法意志，让人们非歧义地正确理解，这是最根本的要求。”[5]如何准确表达立宪者的意志呢？通过比较《地方组织法》的部分条文的结构调整可以得到一些启发。

《地方组织法》指的是1979年重新制定的《地方组织法》，该法又经过1982、1986、1995、2004年四次局部修改。1979年的《地方组织法》及其1982年的修正文本，它们的结构均由四章构成。而1986、1995年[6]的修正文本中则都由五个部分组成，即增加了“附则”。

1979年《地方组织法》和1982年的修正文本的结构相同。它们均在第二章“地方各级人民代表大会”的最后一条即第二十四条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关除行使本法规定的职权外，依照法律规定的权限行使自治权。”就是说，它把民族自治地方的“自治机关”职权放在“地方各级人民代表大会”的框架内，这显然存在严重的结构和内涵外延不吻合问题。

1986年、1995年全国人大常委会两次修正了《地方组织法》的上述条文，将原来的第二章第二十四条内容提前到该法的第一章“总则”中的第三条中加以规定，“自治区、自治州、自治县的自治机关除行使本法规定的职权外，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权”，紧接着在第二、三、四章有关条文中分别规定自治区、自治州、自治县的人大、人大常委会和人民政府的组织、职权等内容。可见“总则”中的第三条实际上对以下几章相关条文起着统摄作用。笔者认为，这个条文不仅仅是一个条文位置的简单移动，它实际上解决了两大问题：第一，在“总则”中原则性地提到了自治机关;第二，在具体章节中则分别表明，民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人大、人大常委会和人民政府三个主体。这种立法方法把原则性规定与具体列举结合起来，防止出现差错，因此这是一种科学的立法体例。

据上分析，笔者建议在适当的时候，通过法定程序将宪法第一百一十二条和《民族区域自治法》第十五条第一款修改为：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会、人民代表大会常务委员会和人民政府。”[7]此处增加了“人民代表大会常务委员会”，通过修改真正做到学者所倡导的那样，“法的明白，应当在立法中孜孜以求……不明白的语言可以用明白的语言替代则当毫不犹豫地替代。”[8]同时建议，在适当的时候对《民族区域自治法》进行修改，其中对自治机关的人大、人大常委会和人民政府的职权规定采用分别列举的方式，以便实现立法技术的完善和法律的可操作性。另外，建议法律的修改要配套性修改。比如，《立法法》修改后，增加了自治州人大及其常委会立法权，相应地要对《民族区域自治法》第四条第二款进行修正。

四、立宪技术缺陷的原因及对策

1.原因。宪法第一百一十二条对民族区域自治机关界定上的失误本来完全可以通过立宪技术或者通过修宪从技术上加以解决。但遗憾的是，现行宪法经过了四次修正，一直没有解决这一重大缺陷。造成此种现象的原因有多种。第一，受传统不注重精细化立法思维的影响。“模糊性的传统思维方式对我国立法技术有显著的影响，在一定程度上削弱了我国立法技术的科学性。”[9]立宪技术也不例外。第二，不注意宪法法律自身的和谐一致，也不注意宪法文本规定与实践存在严重的背离[10]。第三，拟定修宪条文过多侧重于政治性因素。现行宪法修正案都是根据中共中央提出的修宪建议案拟定的，全国人大对中共中央的修宪建议基本上全盘接受。由于中共中央的建议条文关注的大多是重大的政治和政策问题，往往无暇顾及宪法文字、条文相互之间的协调。我国修宪机关在这一问题上应当清醒地认识到这一局限性，并采取措施加以改进。第四，粗放型的修宪指导思想也是造成宪法文本存在缺陷的重要原因。1999年《关于中华人民共和国宪法修正案（草案）》的说明中指出，“对宪法部分内容作适当修改，并提出修改的原则是，只对需要修改的并已成熟的问题作出修改，可改可不改的问题不作修改。”2004年关于《中华人民共和国宪法修正案（草案）》的说明中指出，“这次修改宪法不是大改，而是部分修改，对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改，可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改。”应该说，这个指导思想是符合我国国情的，但问题在于：什么是“成熟”“非改不可”？其可行的具体标准是什么？谁有权对需要进行修改的问题进行判断，作出决策？从实际情况看，主要由中共中央在其提出的修宪建议中作出决定，最高修宪机关在这方面没有形成自己一套有效的判断技术标准，结果使修宪的内容陷入随意决定当中，对于民族区域自治机关这样存在重大缺陷的、应当属于修改条件“成熟”和“非改不可”的条文一直没有得到及时修改。这从一个侧面反映了我国立宪中存在不足。

2.对策。除了前文提出的具体建议外，从长远来看，要提高我国立宪和修宪技术水平，还应采取以下措施：第一，重视宪法学和法学专家的意见，修宪技术问题由专家说了算。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”。在此，应当借鉴域外经验，充分重视专家的意见和建议。第二，认真研究国外立宪和修宪的成功经验，不能违反一般的修宪规律。第三，再次建议，在修宪工作中，中共中央只对最高权力机关提出修宪原则，不直接拟订具体条文[11]。这是中国共产党在修宪问题上坚持抓大放小、实行宏观政治领导的要求，也是改善党的领导方式的具体体现。党的十八届四中全会《决定》也明确要求“党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改”。第四，修宪机关应当在修宪实践中形成一套完整的技术规范，特别是在考虑哪些内容应当纳入修宪范围上作出相应的规范，这样做可以更好地维护宪法精神和原则。

注释：

[1]杨候第：《民族区域自治法教程》，法律出版社1995年版，第53页。

[2][3]曹叠云：《立法技术》，中国民主法制出版社1993年版，第90、94～95页。

[4]肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第76～77页。

[5][8]孙潮：《立法技术学》，浙江人民出版社1993年版，第65、92～93页。

[6]2004年修正只对个别条文进行了修正，未涉及结构和自治机关的问题。

[7]2001年全国人大常委会对《民族区域自治法》作了修改。遗憾的是，没有对第十五条第一款进行修改。

[9]郝铁川：《市场经济与中国法律文化的变革》，安徽人民出版社1995年版，第20页。

[10]如果从实际情况看，就可以发现，自治区、自治州、自治县的人大常委会实际上参与了自治权的行使。

[11]笔者早在1999年就修宪分工问题提出建议。参见《改进中共中央修宪建议工作的几点意见》，载《法学》1999年第12期（注：《法学》1999年第12期将题名错为《改进中共中央修宪工作的几点意见》，特此说明）。

（作者系华东政法大学教授、博士生导师。本文系作者承担的刘松山教授国家重大社科“健全宪法监督制度需要考虑的几个因素”子项课题的阶段性成果）