台湾地区小额诉讼制度的发展及其借鉴意义

熊云辉

台湾地区小额诉讼制度的发展及其借鉴意义

熊云辉*

一、小额诉讼程序的设立及成因

台湾地区小额诉讼程序是伴随着对“民事诉讼法”的4次修改(1999年2月、2000年2月、2003年2月和2003年6月)而设立并逐渐完善的。1999年修改的台湾地区“民事诉讼法”首次设立小额诉讼程序,单独成章,置于第二编第三章“简易诉讼程序”之后,作为第二编第四章。该章条文总计25条,其条文序号为第436条之八至之三十二。

小额诉讼程序设立的立法理由称:“现行民事诉讼法就诉讼标的之金(价)额较小或案情较简单之诉讼案件,虽设有简易程序,惟对于一般国民请求给付小额金钱或其他替代物或有价证券之案件而言,简易程序仍嫌繁复,难以达成小额案件之处理程序应简速化、平民化及大众化之需求。为贯彻宪法保障人民财产权、诉讼权之精神,让一般国民就其日常生活中所发生之小额给付请求案件能循简便、迅速、经济之诉讼程序获致解决,以提升国民生活品质,爰参考英、美、韩、澳、新加坡等国之立法例,增订第四章小额诉讼程序。”

从该立法理由中可以看出:第一,立法者侧重于从方便当事人的角度阐述小额诉讼程序的立法目的,如保障当事人“宪法”上的财产权、诉讼权。第二,由于简易程序仍不足以妥适解决小额纠纷,增设小额诉讼程序是程序自身完善之举。第三,小额诉讼程序是在借鉴英、美等国小额诉讼立法例的基础上制定的,是法律移植之举。立法者并没有从法院的角度阐述设立小额程序的必要性,即没有考虑到方便法院审判的意义。有学者批评说,立法理由所谓小额诉讼程序之增设,乃求贯彻“宪法”保障人民财产权之精神,不知其所指为何。在1999年增设“小额诉讼程序”以前,小额诉讼案件与其他民事诉讼案件一样可依法提起诉讼,法院同样有为审判之义务。小额诉讼案件之当事人,并非依法无提起诉讼之权。故以为求贯彻“宪法”保障人民诉讼权之精神为理由,而增设“小额诉讼程序”一章,未免言不成理。①姚瑞光:《民事诉讼法论》,中国政法大学出版社2011年版,第409页。增设小额诉讼程序,既牵扯不上为保障人民财产权之问题,也牵扯不上为保障人民诉讼权的问题,立法理由以保障“宪法”上这两项权利而增设小额诉讼程序一章,是缺乏依据的。②姚瑞光:《近年修正民事诉讼法总评》,中国政法大学出版社2011年版,第124页。也有学者明确指出,在简易诉讼程序之下,又特别设小额诉讼程序之功能何在?可谓减轻简易法院之工作负担及方便原告多一种获得执行名义之途径而已。③陈荣宗、林庆苗:《民事诉讼法》(下),台湾三民书局2006年版,第832页。也就是说,增设小额诉讼程序的实际目的和价值,除了便于当事人进行诉讼外,还有方便法院审判的考虑,即减轻法院案件负担。那么,在小额诉讼程序设立前,台湾地区法院的案件负担情况如何呢?

表1 台湾地方法院10年来民事审判收结案情况④　表1、表2数据来源,苏永钦:《司法改革的再改革:从人民的角度看问题,用社会科学的方法解决问题》,台湾月旦出版社股份有限公司1998年版。

从表1可以看出,小额诉讼程序设立之前的10年,法院的受理案件总量呈增长趋势,1997年受理案件数是1988年的近3倍;10年间,法院未结案件数逐年上升,且速度较快,1997年未结案数是1988年的5倍多。这说明法院的案件负担越来越重。下面再通过表2来看看小额诉讼程序设立前,法官个人的办案情况。

表2 地方法院法官办结案件数和每件所需天数

从表2可以看出,小额诉讼程序设立前的10年中,随着案件总量的增加,法官个人办案负担日益加重,法官必须通过增加办案量来减少积案,每件案件所需天数也逐年增加,造成诉讼迟延,当事人得到的是迟来的正义。

综上所述,在小额诉讼程序设立前,台湾地区司法运作面临着诉讼负担重、诉讼迟延的问题。为了解决这些问题,有关部门启动了司法改革,设立小额诉讼程序便是改革措施之一。“回应案件累积的另一个重点,就是程序。现代司法首重程序,但程序可以无限度地周延化,法院的资源却十分有限,因此要消化不断涌入的案件,大案大办,小案小办,就变成提高程序效率的不二法门。由于简易程序还可以再简化,‘司法院’除已研拟修正‘民事诉讼法’第427条第1项、第2项规定,扩大简易程序适用范围,并于1996年12月先以行政命令提高适用简易诉讼程序的诉讼标的为45万元以外,还另外参考美国的小额法院制度,增订‘民事诉讼法’第四章小额诉讼程序规定。”①苏永钦:《司法改革的再改革:从人民的角度看问题,用社会科学的方法解决问题》,台湾月旦出版社股份有限公司1998年版,第328页。

二、小额诉讼程序的实效考察

下文以台湾地区1996年至2006年11年间地方法院第一审审结案件为分析对象,考察小额程序的运行情况。需要明确的是,表3中普通财产权诉讼是指以民事一般法为基础所提起的财产权诉讼,例如侵权行为案件、不当得利案件以及因各种不同的债权关系、物权关系所提起的诉讼等,不包括商事案件、知识产权案件、劳动争议案件等以特别法为基础所提起的民事诉讼。

表3 普通财产权诉讼三种诉讼程序的适用情况①　　表3、表4、表5、表6数据来源,黄国昌:《程序法学的实证研究》,台湾元照出版有限公司2012年版。

从表3可以看出,1999年增设小额诉讼程序后,就全部普通财产权诉讼而言,适用小额程序解决的案件数量自2003年起,开始超过适用通常诉讼程序解决的案件数量,且有逐年增加的趋势。由此可见,小额诉讼程序的增设,的确具有迅速消化大量诉讼案件的功能。那么,小额诉讼程序消化了哪些案件呢?

表4 案件总数变化情况

从表4可以看出,各年度第一审普通财产权案件终结数量出现了较大变化, 由1996年的47492件逐年攀升至2006年的225551件。造成案件量异常暴增的根源在于消费借贷案件的大幅膨胀,由1996年的19142件逐年增加到2006年的190249件,11年间增幅达10倍之多。其他案件数量在一定幅度内相对稳定地增减,变化不明显。从所占比例来看,从1996年至2006年11年间,消费借贷案件占全部案件的比例为66.82%,其他案件为33.18%。显然,消费借贷案件已成为目前台湾地区民事审判体系内最大宗的案件负担来源,且不断增加,至2006年,仍无减缓之迹象。消费借贷案件巨幅增加,说明近年来台湾地区的消费金融快速膨胀,致使债权人必须通过诉讼程序催收债务人积欠的借款。在急速增加的消费借贷案件及其他类型案件的审理中,三种诉讼程序的适用情况如何?请看表5、表6。

表5 消费借贷案件三种诉讼程序的适用情况

表6 消费借贷以外其他案件适用三种诉讼程序的情况

从表5、表6可以看出,自从增设小额诉讼程序后,消费借贷纠纷通过小额诉讼程序解决的比例逐年增加,曾于2004年一度达到了39.24%,随后略有下降。总体而言,从1996年至2006年11年间的全部消费借贷案件,通过通常诉讼程序解决的占23.85%,通过简易诉讼程序解决的占48.69%,通过小额诉讼程序解决的占27.46%。近年来急速增加的消费借贷案件,高达75%以上系通过简易或小额诉讼程序解决的。以消费借贷案件增加幅度最大的2005年及2006年为例,通过通常诉讼程序解决的案件数量比例,均仅占11%。由此观察可知,1996年至2006年11年间增加的消费借贷案件,绝大多数是通过简易或小额诉讼程序解决的。

就剔除消费借贷案件后的其他全体案件而言,三种诉讼程序的适用情况则呈现出相对稳定的状态。具体而言,各年度的案件适用程序的情况,均呈现出通常诉讼程序最高、简易诉讼程序次之、小额诉讼程序最低的特点。不过,应该注意的是,即使剔除消费借贷案件,通常诉讼程序承载的案件数量负担,自1998年以后从未超过50%,其在11年间(1996年至2006年)所占全体案件的比例,约为45%。简易化程序解决纠纷的作用依然突出。

综上所述,台湾地区司法负担的加重,主要表现为消费借贷案件的急速增长。作为应对措施之一,就是设立小额程序。这说明小额程序的社会基础在于,该社会进入了消费社会。从实效性来看,小额程序化解的纠纷主要是消费借贷纠纷,达到了小额程序预期的立法目的,即简速化解钱债纠纷。实践表明,小额程序确实起到了分流案件的作用。就消费借贷案件而言,通常诉讼程序适用比例大幅度下降,而小额诉讼程序适用比例呈增长趋势,且适用率保持较高的幅度。就其他案件而言,虽然在适用比例上呈现通常诉讼程序最高、简易诉讼程序次之、小额诉讼程序最低的现象,但是也有不少案件是通过小额程序解决的。简易程序适用比例呈下降趋势,说明了一部分原本应适用简易诉讼程序的案件分流到小额诉讼程序中了,使得相当部分的案件得到了快速审理,满足了人们接近正义的要求。

总体而言,小额诉讼程序设计良好,运作有效。当然,修法难免顾此失彼,个别条款难以周全。例如,夜间或休息日开庭规则,“开始实施后不到半年,即告停止”。其原因在于,“此一规定违反当事人利用法院习惯及法官之工作计划,时间上之可能性较低”①姜世明:《民事诉讼法》(下册),台湾新学林出版股份有限公司2013年版,第331页。。

三、小额诉讼程序的启示和借鉴

(一)台湾地区小额诉讼成功经验的启示

台湾地区小额诉讼程序是在一整套民事诉讼理论的指导下设计的,实现了程序理念与程序规则的优化组合。这些理论包括优先考虑程序利益、保障当事人接近正义的机会、费用相当性原理、赋予当事人程序选择权、非讼法理的扩大适用等。其中,有关程序利益的规则如下:小额程序的二审仍在地方法院进行,减少了当事人奔波之苦;起诉的格式化有利于快速起诉、受理;假日开庭的特别规定也是程序上便民之举;裁判书的简化则节省了法院的劳力、时间和费用,与当事人的程序利益较无关联。就达成慎重而正确的裁判而言,小额程序未设有相关的配套机制,小额程序的裁判法官没有特别的要求,和通常诉讼程序的法官并无不同,“可见其乃以程序利益优先于实体裁判正义之实现”①姜世明:《民事诉讼法基础论》,台湾元照出版有限公司2011年版,第272页。。保障当事人接近正义的规则如下:为保障小额案件经济上弱势的当事人的权益,对约定管辖法院予以限制;为了使纠纷快速解决,规定起诉前强制调解;为了防止当事人滥用小额程序,妨碍真正小额案件的当事人利用小额程序,禁止当事人为一部请求等等。费用相当性原理之运用的规则如下:逐步确立了小额程序、简易程序、调解程序等多元化程序。小额程序中第436条之十四关于可调查证据的规定,也是费用相当性原理的具体表现。程序选择权的规则如下:第436条之八第4项、第436条之十四等规定均体现了程序选择权法理的具体运用,其中第436条之十四的衡平裁判最为特殊。根据该规定,只要双方当事人同意无须调查证据,法官可以直接认定事实,进行裁判。无须查明事实而裁判,只有在法治水平发达、法官公信力极高的社会,方可行之。非诉讼法理之适用的规则如下:对于处分权主义的限制和加强法官的职权性,表现为对当事人变更、追加或提起反诉的限制(第436条之十五)、诉讼费用之确定费用额(第436条之十九)、被告败诉时之职权宣告假执行(第436条之二十)、逾期不履行之加给原告金额(第436条之二十二)等。法官裁量权的扩大,则表现为第436条之十四的规定,法官可不调查证据,而审酌一切情况,认定事实,为公平之裁判。如前所述,该条亦是费用相当性原理的具体运用。调查证据所需时间、费用与当事人之请求是否明显不相当,则依赖于法官的自由裁量。书面审理,则体现为有部分情形特别规定得不经言词辩论,如第436条之二十六、第436条之二十九。

从上述分析可以看出,台湾地区小额诉讼程序绝不仅仅是对英、美、韩、澳等国法律条文的简单的移植,而是有一套颇为成熟、系统的民事诉讼理论作为指导,实现了立法意旨和立法技术的较好结合。

(二)对大陆小额程序的实施效果的反思

1.立法层面:制度空洞化

我国大陆2012年修改民事诉讼法时,确立了小额程序。《民事诉讼法》第162条规定:“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件,标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的,实行一审终审。”该条置于第十三章“简易程序”之下,意味着从立法体例来看,大陆的小额诉讼只是简易程序的一项特别规定。因此,小额程序设计只有理念,没有专门的规则。第162条规定的一审终审,与其说是小额程序的规则,不如说是审级制度的例外,是对两审终审的例外立法。除去一审终审,小额诉讼程序的规则几乎是空白的,呈现出制度空洞化的现象。此外,与台湾地区小额诉讼制度相比较,大陆的小额诉讼程序的立法目的有失偏颇。前者的立法理由很明确,就是保障人民财产权、诉讼权,让一般国民就其日常生活中所发生之小额给付请求案件能循简便、迅速、经济之诉讼程序获致解决,以提升国民的生活品质。也就是说便利人民诉讼是小额诉讼的立法宗旨。而后者的立法目的则是解决法院的案件负担,出发点不同。

最高人民法院的代表在2011年全国民事诉讼法学年会的主题发言中铿锵有力地呼吁“案多人少,是长期以来严峻的司法现实,此次民事诉讼法修改成功与否的关键,在于看其是否有效地解决了中国这一严峻的司法现实问题”。而就“设立小额诉讼制度”,全国人大常委会法工委会副主任王胜明在“修正案草案说明”中也特别说道,“为及时解决面广量大的民事纠纷,根据一些地方的试点探索并借鉴国外好的做法,可以就适用简易程序的部分案件设立小额诉讼制度”。①蔡彦敏:《以小见大:我国小额诉讼立法之透析》,载《法律科学》2013年第3期。有学者指出,关于一审终审的规定,表面上体现了立法机关在处理公正与效率的关系时更倾向于对效率的追求。然而,完全堵住二审这一正常救济途径肯定是有问题的。它无疑会使小额案件流向申请再审的渠道,流向上访的渠道,而通过这些渠道纠错的难度更大。②江伟主编:《民事诉讼法》,高等教育出版社2013年第4版,第350页。小额诉讼制度施行中暴露出的种种问题,都与立法时缺乏清晰的定位有关。例如,小额诉讼的程序性质不明,是诉讼程序还是非诉讼程序?换言之,应当适用诉讼法理还是非讼法理?小额诉讼价值目标不明,是公正优先还是效率优先?如果确定公正优先,为何不准上诉?如果确定效率优先,为何采用再审这种更为复杂的救济途径?此外,是否强制适用不明,认定判决错误的标准不明等等。

2.司法层面:程序调解化

由于小额诉讼程序实施的时间不久,尚缺乏系统深入的研究报告。本文从《人民法院报》上获得了一些信息。

小额诉讼制度自2013年1月1日正式实施以来,截至当年4月中旬,上海法院共受理此类案件20372件,审结17004件,其中调解4285件、撤诉11645 件,调撤率达93.68%。案件平均审理天数为4.74天。从案由看,物业纠纷、道路交通纠纷、电信欠费纠纷、信用卡欠费纠纷排前四位,占小额诉讼全部案件的91.4%。①姚晨奕:《上海小额诉讼三个多月受案2万余件——法官学者共同研讨破解难点》,载《人民法院报》2013年4月17日第1版。

广东省的调查报告显示,该省法院小额程序适用率较低。2013年,民事一审案件中标的额为2011年度广东省就业人员年平均工资30%以下(13546元)的案件约为176896件,占37.86%。其中,适用小额诉讼程序审理的为17329 件,仅占9.80%,占全部民事一审案件的比重为3.71%。②廖万春等:《完善小额诉讼制度 规范程序救济途径——广东高院关于小额诉讼制度实施情况的调研报告》,载《人民法院报》2014年5月8日第8版。

自2013年1月1日至2014年11月30日,江苏省淮安市清浦区人民法院适用小额程序共审结各类案件3302件,占同期适用简易程序案件的35.07%、民商事案件总数的29.51%。在3302件小额诉讼案件中,调解结案2306件,占69.83%;撤诉480件,占14.53%;判决516件,占15.62%。③宋春雨等:《提高民事审判实效,经济便捷化解纠纷——江苏淮安市清浦区法院关于小额诉讼运行情况的调研报告》,载《人民法院报》2014年12月18日第8版。

从有关报道中可以看出以下几点:(1)为了实施小额程序,各地法院组织成立专门实施小组和人员。有的是设专人审理小额案件,有的是成立专门审判组或小组,法院加大了实施小额诉讼程序的力度。(2)尽管加大了实施力度,小额诉讼程序适用比例仍然偏低,大多数在10%以下,过去一年由于加大了小额诉讼程序的适用力度,个别接近30%。台湾地区小额诉讼程序实施当年就超过17%,这说明小额诉讼程序在大陆一定程度上遭到冷遇。(3)小额程序的判决比例低,调解比例高,有的法院调撤率高达90%。虽然小额诉讼程序并不排斥调解,但如此之高的调解比例,在一定程度上说明大陆小额诉讼的实践已偏离了小额制度的立法旨趣。与其说在适用小额诉讼程序,不如说扩大了调解的适用范围。大陆小额诉讼制度实行绝对的一审终审,强化了诉讼的刚性,以至于在实践中,法官不得不用调解来软化制度,以保障小额诉讼得到实施。然而,调解被过度使用后,小额诉讼制度也就名存实亡了。

小额诉讼程序在实践中的遭遇,很大程度上与前文提到的程序理念与规则的缺失有关。其中的问题正如李浩教授指出的那样:“尽管从长远看,设立这一制度可能是合理的,但从《民事诉讼法修正案(草案)》对这一制度的规定看,目前设置这一制度的条件仍不成熟。设立小额诉讼制度的理论准备和实践准备仍不充分,《草案》对这一制度的规定过于简单、原则,强制适用和一审终审对当事人的诉讼权利限制过大,严重弱化了对当事人的程序保障,不利于司法公正的实现,并可能进一步加剧诉讼实务中的强制调解,降低裁判的品质。因而,此次修订民事诉讼法不宜急于规定小额诉讼制度。”①李浩:《论小额诉讼立法应当缓行——兼评<民事诉讼法修正案(草案)>第35条》,载《清华法学》2012年第2期。不过小额诉讼制度既然已经在立法上确立了,今后只能期待通过修法或司法解释予以充实完善。首先,制定专门的小额诉讼程序。小额诉讼程序应作为独立的程序存在,不应只是“挂靠”在简易程序下的特别程序。②齐树洁:《论我国民事诉讼法的未来发展》,载《河南财经政法大学学报》2014年第5期。其次,从人民的立场和保护当事人的诉讼权出发,充实相关程序规则。③齐树洁:《小额诉讼:从理念到规则》,载《人民法院报》2012年9月19日第7版。以下建议值得考虑:(1)不宜一刀切地规定小额诉讼程序一律禁止上诉,对于法律适用错误明显,程序严重违法的,可以按照相关的法律规定提起上诉。建议将目前的一审终审修改为有条件的两审终审。(2)允许当事人提出异议申请。当事人如对法院裁判不服的,可在收到裁判文书15日内向作出裁判的法院提出异议申请,法院可以另行安排其他法官进行审查,异议成立的经部分负责人批准后可以撤销案件;异议不成立的,可以裁定驳回,原裁判文书即发生法律效力。(3)建立专门的速裁法庭或简易法庭。台湾地区在各地方法院设立简易法庭,负责审理简易或小额案件。对于小额案件判决不服的,可以向地方法院上诉,地方法院组织合议庭予以审理。该规定既方便当事人上诉,又提供了程序保障,可供借鉴。最后,小额诉讼程序适用率提高,根本取决于司法是否有权威。人们将小额纠纷提交法院解决,只是希望获得执行名义,通过司法实现权利而已。在台湾地区,小额诉讼的判决率很高,而大陆小额诉讼调解率非常高,这从一个侧面说明目前大陆的司法权威尚不足以支撑小额诉讼的运作。

*作者系江西财经大学法学院讲师,法学博士。