关于劳动争议案件诉讼费用制度的调研——以厦门市海沧区人民法院为样本

许林波

关于劳动争议案件诉讼费用制度的调研——以厦门市海沧区人民法院为样本

许林波*

诉讼费用与诉讼权利一样,与诉讼利用人的利益紧密相关。法院收费制度的合理性,在一定程度上反映着一个国家的人民享受法律保障的程度。①廖永安:《诉讼费用研究——以当事人诉权保护分析为视角》,中国政法大学出版社2006年版,第6页。关于劳动争议案件的诉讼收费,1989年的《人民法院诉讼收费办法》第5条第7款规定:“劳动争议案件,每件交纳30～50元。”2007年的《诉讼费用交纳办法》(以下简称《交纳办法》)第13条第4款规定:“劳动争议案件每件交纳10元。”根据《交纳办法》第15条、第16条的规定,以调解方式结案或者当事人申请撤诉的案件,及适用简易程序审理的案件均减半交纳案件受理费,追索劳动报酬的案件还可以不预缴受理费。可见,劳动争议案件的诉讼受理费实行定额制,且金额设定较低,对起诉者几乎不构成任何风险负担。该制度设计在很大程度上降低了劳动者利用司法救济的门槛,有利于鼓励劳动者积极主动地通过司法途径维权。但对法院而言,无疑将面临巨大的冲击与挑战。笔者以厦门市海沧区人民法院(以下简称海沧法院)为调研对象,搜集、整理2011年至2013年的司法数据(见附表)。在此基础上,本文试从劳动争议案件诉讼费用制度设置的原因出发,探析其在司法实践中产生的冲击以及遭遇的困境,进而尝试着提出一些探讨性的建议。

附表 海沧法院2011年至2013年劳动争议案件审理情况统计

②由于以调解与撤诉方式结案的案件不存在上诉的问题,本文关于上诉率的计算并非以总结案数为基数,而是以判决结案数为基数。

附表所列数据显示,2011年至2013年,海沧法院审理的劳动争议案件呈现出以下几个特征:(1)案件数量不断攀升,且增长幅度较大。(2)案件基本适用简易程序审理。(3)案件调撤率较低,调解难度较大。(4)案件一直维持较高的上诉率,当事人倾向于将案件提交二审法院审理,直至定案。

一、原因分析

(一)诉讼模式的转变

20世纪90年代以来,随着民事审判方式改革进程的不断推进,我国的诉讼模式发生了很大的变化。立法层面逐渐弱化了法院的职权,强化了当事人的地位,学理界也大力提倡当事人主义与职权主义相结合。由当事人双方收集提供证据、进行辩论、质证已经成为民事诉讼的基本模式,辩论原则、处分原则作为当事人基本权利的保障也成为民事诉讼的基本原则。①齐伟:《司法公共理性:司法公正的内在生成机制》,载《河北法学》2014年第7期。因此,我国法院法官的职能相对弱化,法院成本相对降低,当事人的个人成本逐渐取代了法院的审判成本,成为诉讼成本的重要部分,原本合理的诉讼费用标准逐渐不能适应审判实践的需要。和西方法治发达国家廉价的诉讼费用标准相比,我国的诉讼费用标准应适当降低。

(二)诉权保障的考量

诉权被称为现代法治国家的第一制度性人权,受到各国宪法及国际公约的保障。诉权的实现是民事诉讼程序保障的核心内容之一,也是衡量一国民众接近司法、利用法院程度的标尺。对于国家来说,为民众提供高效、低廉、公正的司法救济机制是义不容辞的。②齐树洁主编:《民事司法改革研究》,厦门大学出版社2006年第3版,第433页。国家必须保障民众享有利用法院解决争端、确定权利义务归属的权利,确保所有人都能实质性地接近司法救济,而不仅是形式上的接近。意大利法学家卡佩莱蒂认为,当事人负担的法院成本是影响其实质性接近司法救济的障碍之一。③[意]M.卡佩莱蒂等:《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》,徐昕译,法律出版社2000年版,第42～47页。自我国确立诉讼收费制度以来,相对高昂的诉讼费用已经阻碍了民众,尤其是经济贫困民众诉权的行使,国家建立民事诉讼制度的初衷与实现当事人诉权的理念出现了一定的脱节。因此,我国诉讼费用制度的改革开始以保障当事人诉权的实现为基本理念,使民众不论贫富均有平等接近人民法院以获得司法救济的机会。

(三)劳动争议案件的特殊性

劳动争议案件是一类性质较为特殊的案件,它涉及劳动者获得劳动报酬的宪法性权利能否得到保障。在劳动关系中,劳动者和用人单位处于实质不平等的状态,劳动者的弱势地位比较明显。劳动者处于用人单位的管理、指挥之下,用人单位成为劳动力的支配者和劳动关系的管理者,劳动关系的隶属性充分显现。因此,在劳动诉讼程序的设置上,不得不考虑劳动关系的从属性特征,体现对劳动者的倾斜保护,以期达到平衡劳资关系,保护劳动者人权的效果。①周湖勇:《劳动诉讼制度研究》,中国法制出版社2013年版,第74页。劳动权在历史上最早是作为私权受保护的,但是随着社会的进步和发展,劳动权逐步从私权领域独立出来,成为一项社会权,其对应的是积极的国家观。劳动争议的处理关系到劳动关系的和谐,乃至整个社会的稳定。②周进军:《论民事司法两效背离的柔性契合——从劳动争议案件的处理切入》,载李明发主编:《安徽大学法律评论》(第2辑),安徽大学出版社2010年版。近年来劳动争议出现数量增加和类型多样化的趋势,如果劳动诉讼程序不能有效地为劳动者所接近,将会对整个社会的和谐和长远发展造成难以估量的负面影响。③李飒:《从法与德的博弈中探求劳动争议案件调解新机制》,载《法治论坛》2014年第1期。

二、困境表现

正如卡多佐所言:“法律作为社会制度体系的一个子系统必须符合特定社会的制度道德原则——社会正义原则,同时法律又必须能够为追求最佳社会效益提供利益方案。”④宗志强:《司法的价值取向与司法的方法——从司法平衡的角度切入》,载《山东审判》2005年第6期。社会效果是立法时必须考虑的价值追求。然而,社会现实纷繁复杂,民众的利益需求多元,立法的法律效果和社会效果在实践博弈中可能存在背离。劳动争议案件诉讼费用制度的出发点是为了保障劳动者接近正义的权利,但同时必须考虑案件受理费的定额化与低额化可能会引起的连锁反应与实际后果。

(一)与司法原则及社会现实冲突

“受益者负担”原则决定了“是谁应该为民事诉讼制度花费更多成本”。民事诉讼的主要目的是依据实体法解决当事人之间的纠纷,维护当事人的合法权益。因此,将纠纷提交法院的各方当事人才是民事诉讼制度的最大受益者,要求没有享受公共服务的其他纳税人一并承担诉讼费用实在不公平。按照《交纳办法》的规定,劳动争议案件只收5～10元的案件受理费。以当代社会的消费水平,对于启动一个严肃的司法程序来说,5～10元确实微不足道。而法院审理一个案件究竟要花费多少成本呢?仅就送达的费用而言,法院送达传票、判决文书等诉讼材料通常是委托邮政快递专送。邮寄每份文书,法院需向快递单位交纳20～40元不等的快递费。①省内法院专递为每件20元,省外则为每件40元。在海沧法院,劳动争议案件被告的诉讼材料通常需要邮寄送达,即使案件只开一次庭就宣判,法院也需交纳40～80元的快递费。有些案件的被告不止一人,且至少开两次庭,而因原告提供的被告地址不准确,更换地址重新送达的情况也不在少数。10元受理费远不够送达的费用,差额部分只能由国家也就是全体纳税人承担了。根据“谁获益谁负担”的原则,将诉讼提交法院的当事人应该自行承担部分司法成本。德国和日本的诉讼费用均采用“公共负担为主,当事人负担为辅”的模式,由当事人承担一部分司法公共成本。②刘水林:《风险社会大规模损害责任法的范式重构——从侵权赔偿到成本分担》,载《法学研究》2014年第3期。在社会现实层面,象征性地收取5～10元的诉讼费,似乎体现了国家对劳动者的司法保护,但实际上有些劳动争议案件是用人单位起诉劳动者。即使是劳动者作为起诉主体,也有不少劳动者收入较高,不一定属于社会困难群体。

(二)法院负担增加

劳动争议案件诉讼费用制度体现了司法为民的精神,其立法意图在于保障作为弱势群体的劳动者有效地接近正义,真正享受司法福利,这种美好愿望的实现离不开司法机关的正常运转。但事实上,劳动争议案件的收费办法加大了法院的负担,客观上影响了法院司法活动的有序开展。诉讼费用制度作为现代国家的一项司法制度,具有控制司法成本、防止当事人滥用诉权的功能,即能够通过合理影响当事人的诉讼动机和目的,调节诉讼案件的数量。在劳动争议案件中,当事人启动诉讼的风险较低,诉讼费用调节案件数量的功能几乎无法发挥。大量原本无须通过诉讼途径解决的劳动争议毫无障碍地涌入法院,法院案多人少的矛盾更加突出。目前,我国正处于社会经济转型期,改革发展的攻坚期,社会矛盾长期累积,劳动争议的类型日趋多样化、新型化,劳动争议处理越加复杂化,且劳动争议案件涉及的法律非常广泛。劳动法官不仅要熟悉劳动法律、法规和劳动政策,具有精深的劳动法律知识,还需要具有较高的政治觉悟、全局意识和宏观把握能力,这需要长期的历练。③周湖勇、毛勇:《论劳动诉讼相对独立于民事诉讼的理论基础——基于实体法的视角》,载《法学杂志》2013年第5期。但基于当前法院考核指标的要求,大多数劳动法官为完成考核任务,无暇顾及办案质量。低额诉讼费对劳动争议当事人是否真是福音,值得怀疑。

(三)恶意诉讼频现

任何权利的行使都应当有一定的界限,一旦诉权的行使超出了限度,就会演变为恶意诉讼,侵害他人的合法权益,劳动争议案件更是如此。当诉讼费用不再成为劳动争议案件当事人必须考量的负担与风险时,起诉就带有很大的博彩心理,如果胜诉便可获得高额的回报,即使败诉也没有什么损失。①秦绪栋:《诉讼费用的承担应体现一定的制裁功能——江苏苏州中院判决吴苏琴诉吴江工商局工商行政登记案》,载《人民法院报》2014年6月12日第6版。从某个角度来看,劳动争议诉讼的经济成本低已成为引起恶意诉讼的直接诱因。继劳动争议案件诉讼费用制度改革后,2008年实施的《劳动争议仲裁调解法》规定,劳动争议仲裁免收仲裁费。虽然对仲裁费和诉讼费的规定,旨在减少劳动者维护合法权益的成本,但客观上起到了变相鼓励劳动者和用人单位走完一裁两审程序的反效果,增加了滥诉、天价诉讼案件②例如(2012)东中法民五终字第2788号黄海旭与东莞京滨汽车电喷装置有限公司劳动纠纷案。该案原告黄海旭提出高达150亿元的诉讼请求数额。的发生。③陈晓艳:《劳动争议裁审关系研究——基于东莞地区的实证分析》,厦门大学2014年博士学位论文,第96页。根据目的的不同,劳动争议案件中的恶意诉讼可分为两类:(1)为获得不当利益之诉。例如有些劳动者利用用人单位竭力维护良好社会名誉的心理,将本不存在过错责任的用人单位诉至法院。用人单位迫于社会压力,往往会主动找劳动者和解,由此更加助长了恶意诉讼者的嚣张气焰。由于诉讼费用的计算不与标的额挂钩,有的劳动者起诉时,动辄提出上百万的赔偿,或者毫无依据的巨额精神损害赔偿,其主要目的是通过诉讼进行炒作,获取不正当利益。(2)恶意拖延给付时间的诉讼。许多用人单位为了拖延支付赔偿金,明知会败诉仍然起诉,或者在案件事实清楚、证据充分、裁判合理的情况下,恶意上诉,以规避应尽的社会责任和法律责任。2013年,海沧法院劳动争议案件上诉率高达76.2%的事实足以证明这一点。作为应诉一方的劳动者,权利无法及时得到保障,逐渐丧失了对法院的信任,导致涉诉信访现象频发。一般而言,赔偿的金额越大,用人单位恶意诉讼的可能性就越大,劳动者受到的损害也就越大。该现象在工伤和职业病赔偿案件中尤为突出。以海沧法院一起工伤赔偿案件为例:劳动者在工作中不慎从升降机上摔下,被认定为工伤,伤残等级1级。根据劳动仲裁的裁决,用人单位应赔偿劳动者近50万元。在10元诉讼费的“刺激”下,用人单位恶意起诉,从一审到二审,拖了近3年的时间,浪费了审判资源,侵害了劳动者的合法权益。④(2013)海民初字第1763号民事判决书。

(四)劳动仲裁程序的功能发挥受限

从1993年《用人单位劳动争议处理条例》和1994年《中华人民共和国劳动法》相继颁布实施,劳动争议解决制度恢复建立以来,我国一直适用“一调、一裁、两审”的劳动争议解纷程序。这种以劳动仲裁程序为核心,衔接先调后裁、先裁后审两个阶段的单轨程序,经过了2008年《劳动争议调解仲裁法》的立法更替,虽有程序上的技术性改革,但并无实质的结构性变更。正如《关于<中华人民共和国劳动争议调解仲裁法(草案)>的说明》所强调的那样:“经反复研究,现行的劳动争议处理程序经过二十多年实践,已经被社会所接受,不宜轻易否定。”在劳动争议的处理过程中,仲裁是诉讼的法定前置程序,除对部分争议案件实行有条件的终局裁决外,原则上仲裁程序不具有终局性。仲裁程序力图以低成本、高效率、低技术化、高亲和度等优势与诉讼机制区别开来,并实现功能互补。劳动争议解决制度的结构或模式取决于该制度的预设功能:通过强制仲裁使劳动仲裁程序处于化解劳动争议的第二道防线,尽量将劳动争议拦截在司法程序之外。对于调解未成的劳动争议案件,必须进入劳动仲裁这一中心环节,由其进行分流过滤。相应的,诉讼则是单轨制下调解、仲裁失灵后的最后防线,承担着对仲裁程序的监督职责和统一劳动法律适用、形成规则的功能。①何平:《我国劳动争议调解制度功能缺失之反思》,载《河北法学》2014年第1期。然而,受劳动争议案件诉讼费用制度的影响,仲裁后的高起诉率已是不争的事实,大量劳动争议涌入司法程序,劳动仲裁程序丧失其在劳动争议解决机制中的中心位置,诉讼成了解决劳动争议的前沿阵地。劳动仲裁制度设计的初衷——以劳动仲裁分流诉讼案件、节省司法资源和消除社会不稳定因素的过滤功能并未得到真正的实现。究其原因,不得不承认劳动争议当事人能够轻易地启动诉讼程序直接导致了上述现象的产生与严重化。②徐丽雯:《我国劳动争议处理制度存在的问题及完善之策》,载《北京行政学院学报》2014年第2期。

劳动争议诉讼费用制度在司法实践中除了需要面对上述主要困境外,还存在其他不容忽视的弊端。例如面对劳动争议案件的10元受理费,“案件以调撤方式结案诉讼费减半收取”的政策基本不能发挥鼓励当事人调解结案或撤诉的功能,导致该类案件调撤率普遍偏低;③2011年至2013年,海沧法院劳动争议案件调撤率一直维持在65%以下,相对较低。代理律师常常利用劳动争议案件诉讼费用不按标的额计算的便利,怂恿劳动者起诉时将标的额过分拔高,以收取较高的佣金;市场经济条件下,在人才流动如此频繁的社会氛围中,劳动争议案件收取如此低廉的案件受理费,忽略了用人单位的利益,加大了用人单位的用人成本,易影响投资环境等等。

三、出路探索

如前所述,由于法律保障的普遍利益与民众追求的个案利益未能有效协同,立法的法律效果与社会效果可能发生背离。但在本质上,“两效”是统一的概念,并不存在根本的对立。①江必新:《在法律之内寻求社会效果》,载《中国法学》2009年第3期。针对劳动争议案件诉讼费用制度的设计,简单、刚性地立法并不是明智之举,科学立法应该契合社会现实语境。因此,合理调和劳动争议案件诉讼费用制度的“刚性”与“柔性”,增强其弹性、开放性与社会对应性,是走出现实困境的必然之道。

(一)加大司法救助的力度

关于诉讼费用缓交和减免的问题,现行法律与司法解释只作了原则性的规定。法院在决定是否给予当事人司法救助的问题上,随意性较强,司法救助制度本身也未受到社会和法院应有的关注。1998年以来,尤其是最高人民法院制定《<人民法院诉讼收费办法>补充规定》和《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》后,司法救助的状况得到了一定程度的改善。《交纳办法》对司法救助作了专门的规定,罗列了诉讼费用缓、减、免交的十几种情形,明确了当事人向法院申请司法救助的具体程序、法院作出缓交决定的时限等。随着司法救助现状的改善与力度的加大,劳动争议案件中确实能够证明所处弱势的劳动者一方,可以据此获得充分的保护,以补充诉讼费用制度在保障弱者诉权方面的功能发挥。

(二)完善法律援助制度

接近司法应当是一项有效的权利,法律援助对于保障公民实质性地接近司法的权利尤为必要。随着当代社会纠纷解决需求的扩大和司法功能的演化,由国家司法机关高度垄断的司法活动开始呈现出社会化趋势。解决部分人因经济特别困难不能支付法律服务费用,或因能力缺乏无法参与诉讼活动的问题,是建立法律援助制度的直接动因。如果没有一种保障民众之间不因经济收入与能力的差异,而导致在法律面前事实上不平等的救济机制,无异于国家对民众之间存在的事实上的权利差别视而不见。在劳动争议案件中,对起诉者收取固定且低廉的诉讼费用,未必能够成为弱势一方诉权保障的真正福音,或者说不能仅仅依靠调整案件受理费的手段,来实现维护劳动者接近正义的权利的目标。完善的法律援助制度将发挥其在保障诉权、实现正义方面的应有功效,从而为劳动争议中处于弱势地位的受侵害者带来更实际有效的助益。

(三)改革劳动争议案件诉讼费用制度

在英国,根据沃尔夫勋爵《接近正义》最终报告的建议,关于诉讼费用的各项改革均主张法庭在整个诉讼过程中都应灵活运用诉讼费用命令,以此鼓励当事人作出合理的行为。法庭作出诉讼费用命令时,一般会根据首要目标,衡量参加诉讼的各方当事人在进行诉讼程序期间或之前所作出的行为是否合理,再决定如何判给诉讼费用。①王美琼、王建源:《英国民事诉讼费用制度改革及其绩效》,载柳经纬主编:《厦门大学法律评论》(第7辑),厦门大学出版社2004年版。因此,英国《民事诉讼规则》赋予法官在作出有关诉讼费用的裁定时,可以根据当事人的诉讼行为调节诉讼费的负担,以鼓励当事人尽量采用和解的方式解决纠纷。事实上,各国都存在着诉权保障与司法资源有限性的矛盾问题,扩大当事人诉权保障是社会发展的趋势,但司法资源的有限性也是显而易见的。如何在纠纷解决与司法资源的利用上寻找一个平衡点,是现代法治国家面临的一个重要课题。劳动争议案件诉讼费用的设置应当把握尺度,费用过高将损害劳动者接近正义的权利,矫枉过正也会影响效率与公正。劳动争议的化解不应当主要依赖审判的方式和法院的力量,而应转向于鼓励当事人选择更加合作和灵活的方式解决纠纷。诉讼费用的承担对劳动争议案件当事人选择纠纷解决方式、诉讼程序及诚实信用地实施诉讼行为具有一定的指引作用。

(四)健全多元化纠纷解决机制

在新一轮的民事司法改革中,诉权保障理念更加注重对当事人权利救济的充分性和有效性。在司法资源短缺、诉讼成本不断攀升而国家又不可能提供充足的法律援助的情况下,替代性纠纷解决机制在一定程度上弥补了司法的不足,有效地缓解了司法的压力,使有限的司法资源能够被真正需要的人们所利用。②齐树洁:《司法改革与接近正义》,载张卫平、齐树洁主编:《司法改革论评》(第16 辑),厦门大学出版社2012年版。劳动争议的替代性纠纷解决机制主要包括基层调解组织的调解、用人单位内部调解组织和工会的调解、行政部门的调解及执法、劳动仲裁等。受各种因素的影响,上述替代性纠纷解决机制未能充分发挥应有的预防、分流、滤化劳动纠纷的作用,其主要表现为人民调解委员会的职能缺陷、用人单位调解组织的功能不全、工会组织虚化、行政调解不到位、劳动仲裁过滤性弱、劳动行政部门的执法不严。③叶柳东、陈葵等:《劳动诉讼案件上升的原因与对策》,载《云南大学学报》(法学版) 2009年第1期。劳动关系具有面向未来的长期合作性,劳动争议的解决应当重视劳资双方的对话与沟通,使其在理解和信任中,消除隔阂,化解矛盾。因此,在“大调解”的背景下,重视与加强劳动争议的调解工作显得尤为重要。

结 语

完善诉讼费用制度是国家履行保障公民权益职责的实然性要求,体现在劳动争议诉讼中,即通过构建科学合理的诉讼费用制度,真正实现保障弱者利益,促进劳动关系和谐发展的目标。过去,劳动争议诉讼费用制度设计的过程中存在一个误区:认为大幅降低诉讼费用、减轻当事人的负担,是确保作为弱势群体的劳动者有效接近正义的根本途径。然而,该制度在司法实践中暴露出的种种弊端与不足,要求立法者必须清楚地认识到,在我国对劳动争议案件征收固定且低额的诉讼费用,势必给人民法院的正常工作造成负面影响,并间接影响到当事人实体权益与诉讼权利的保护。劳动争议案件诉讼费用制度的设计在强调劳动者诉权保护宪法化、国际化的同时,需注意本土化与现实化的问题。

*作者系厦门大学法学院诉讼法硕士研究生。