中国版淡马锡的表与里

文 | 赵海均

模式只是表象的东西，不应该生硬地模仿、套用淡马锡模式，而要借鉴其精髓。

十八大以来，新一轮国企改革如火如荼。在今年的“两会”期间，有关国企改革的话题更是引起代表们的热议。国企改革如何走？淡马锡的成功模式无疑成了一个重要的参考标准。

近日彭博社有篇报道称，中国正制订大规模改革计划，以重新规划国企改革路径。具体举措是在国家资本监管机构与经营性国有企业之间，系统性地组建国有资本运营公司，专门从事国有资本的运营管理。改革目的是提高国有企业效率和竞争力。实现监管者与出资者职能分离，以及出资者与企业分离改革之后，国有资产管理架构将由目前的两级变为三级：即国资监管机构、国有资本投资运营公司和经营性国企。国有资本投资运营公司将通过对重点行业的股份重组，提高国有资本控制力和影响力。

十八届三中全会《决定》提出，将完善国有资本管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。去年就曾有媒体披露，国资委正在酝酿以新加坡淡马锡模式为方向的国企改革。一至两年内，将组建或改建三到五家国有资本投资公司。华润、中石油、宝钢等规模、盈利等排名靠前的多元化央企可能成为第一批试点。2020年前，30家中国版淡马锡将会出炉。

由此可见，“中国版淡马锡”版图正在逐渐显现和深入。

淡马锡的精髓

新加坡淡马锡控股公司成立于1974年，是新加坡政府全资所有的投资控股公司，财政部持有其100%的股权。该公司掌控了包括新加坡电信、新加坡航空、星展银行、新加坡地铁、新加坡电力、吉宝集团等几乎所有新加坡最重要、营业额最大的企业，曾有国外媒体估算，淡马锡控股所持有的股票市值占到整个新加坡股票市场的47%，可以说它几乎主宰了新加坡的经济命脉。淡马锡成立40来，年均净资产收益率超过18%，远远超过同期私有企业的经营业绩。新加坡是世界上少数几个国有企业比民营企业经营得更成功的国家之一，也正因如此，新加坡的经济模式被称做“国家主导”的市场经济，而淡马锡的运营模式堪称典范。

淡马锡模式确实是一种很实用的国资国企改革方式，但淡马锡模式所以能够取得成功，关键并不在模式，而在于真正实现政资、政企分开，并严格依法管理。离开这个前提，淡马锡模式同样不能成功。财政部虽然是它的唯一老板，但是只管重要人事任免、业务范围的审定、重大投资项目的审批、财务报表的审核，不干预企业日常经营决策，赋予其相当大的经营自主权，避免了国有企业“管多管死”的弊病。淡马锡成立以来，新加坡政府都刻意地尽量避免参与企业的各项商业决策，确保了淡马锡完全依据市场规则从事各项商业活动，不用考虑政府行政性指令干预问题。因此，如果过度在乎模式的选择，而不突出政资、政企分开和依法管理，再好的模式，也会出现“南橘北枳”。

国有企业管理最大的难点，就在于政府的行政权力如何与企业的市场化经营相衔接。

重点是政企分开

从上世纪八十年代开始，有关政资、政企分开的问题就已经引起高度重视。但从实际情况来看，效果并不理想，国企所扮演的仍然是“双面人”角色，正面靠着市场，背面靠着政府，政府看起来不管企业，实质一直牵着企业的鼻子；企业一面希望挣脱政府的绳索，一面又在千方百计享受政府的各种资源。

国有企业管理最大的难点，就在于政府的行政权力如何与企业的市场化经营相衔接。为实现政企分离，政府与企业之间需要一个很好的过渡。虽然现在有国资委统管国有企业，但是婆婆依然很多。近几年来，国资委在央企中推行董事会建设，引进外部董事，应该说在避免内部人控制以及屏蔽外部干预上有所改观，但也只是进步了一点点。国资委所引进的外部董事，绝大部分是退休的央企负责人，基本上仍是“半内部化”的董事会，能起到的监督作用有限。

早在2005年，国资委就曾积极探索中国的淡马锡模式。国资委先后授权国家开发投资公司和中国诚通控股集团有限公司作为国有资产经营公司，运作和管理中央企业资产。实际情况是，一方面，国家投资开发公司在企业规模、投资方向以及产业结构上，都没能发挥国有资产运营公司的职能。反而也像其他国企一样，将资金投向了一般竞争性行业，并没有实现提高资源配置效率的初衷。另一方面，中国诚通集团组建的目的，更多的是处理一些不良资产、解决一些遗留问题，而不是发挥国有资本的平衡与投资功能。因此，中国诚通集团不但没有发挥国有资本的运营和平衡功能，反而加大了自身的运行压力。国有企业改革走的还是以前的老路。

所以，在推进国资国企改革过程中，模式的选择固然重要，但模式只是表象的东西，国务院国资委或者国企不应该生硬地模仿、套用淡马锡模式，而是要借鉴其精髓，即淡马锡关于国企的治理哲学和逻辑，包括问责制、如何界定政企角色区分等，改革的重点更多应该放在如何实现政资、政企分开和依法管理方面。其中，最核心的内容就是政府放权，回归到公共领域，将资源配置的决定权和企业的经营权归还给市场和企业。未来成立的国有资本运营公司，应更加注重完善国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，把监管重点由原来的“管资产”转向“管资本”，让主管部门更多地管好投资方向，减少对企业活动的干预，政企分开，政资分开。无论如何，不管国有企业的使命是为国家还是为公共事务服务，必须更多地以市场为导向。