一笔糊涂账

顾佳赟++夏攀

为示“立宪”加快步伐，国家财政机构“度支部”匆促上奏《试办全国预算章程》，宣布1911年底起实行全国财政预算决算。

中华文明为何没有孕育出理想财政制度的千古疑问：五千年，由来一笔糊涂账？1911年2月12日，清《试办全国预算章程》公布，能否挽狂澜于既倒？

征地、搞钱

贻谷一生，成也“钱”，败也“钱”。

四亿五千万两白银，庚子赔款一箭穿皮刺骨，清廷这匹老马吃痛狂奔。

山西巡抚岑春煊强烈建议：开垦蒙旗土地，解决财政亏空。从来满蒙一家，这次被钱逼迫，慈禧刚从西安回京，很快降旨“着派贻谷，驰赴晋边，督办垦务”。

放垦，即把蒙人的牧场土地低价收 来，再租给汉人务农，一个地区收来的 土地转手就可得到几十万两的盈利。

彼时西风东渐，洋务派和革命党从 不同的立场鼓吹西方理念。1902年1月委任状发表，5月，贻谷抵张家口，颇赶 潮流地以近代公司的组织形式办了清丈 局和东西路垦务公司。

贻谷刚去时还是副部级的兵部侍郎，次年即升一品，任绥远城将军和理藩院尚书二职，统辖东起察哈尔左右两翼，西至乌兰察布、伊克昭两盟，南到长城，北抵外蒙的约3000余里广阔区域垦务。中央政府为何如此重视，他心里十分清楚，头等大事就是征地、搞钱！

国有企业垄断经营，高额利润指日可待，但要组建工作班子、招聘技术人员、勾兑当地领导、购买器具、兴修水利，繁杂事务的头一项就是启动资金。

“兴大利不惜小费”，贻谷十分不好意思地，但十分明确地向朝廷伸手要钱。

“蒙旗地方辽阔，垦务头绪纷纭，无一处一事不需人料理”，他声明已“减之又减”，各局总办薪水不过百两，会办、帮办则七十两、五十两而止，然各局“主稿、收支、承审、稽核、绳丈、测绘、抽查、转运、招垦、翻译、掌案等”须委任，当然也须开工资。

又说边境物价数倍于内地；差书、夫役等底层工作人员只给点象征性补贴，但“绳弓、旗帜、锹撅、罗盘、珠算”诸多器具因要丈量土地，需大量购买。

搞强征不是请客吃饭，不是绘画绣花，“随处需兵弹压”，“拟每名每日给银四分”。

还有，毕竟是在边疆工作，常要与当地首脑联络感情，“搞尝燕饮之联欢，投曾往来之礼数”，差不得钱……

讨钱折交上，不难想象，在焦虑新政的年轻皇帝看来，贻谷的国有公司正如彼时中国各级政府一样，只会巧立名目要钱。到底给多少才够？全无科学预算，更无事后决算。

光绪朱批五个字：“知道了。钦此。”

千头万绪反贪案

贻谷在蒙地干得兴头，跑马圈地，谁不对付就直接强征，抓了几批不服气的蒙族头领，还杀了闹事分子丕尔丹等。

他的行为是缓解人口压力还是破坏生态环境，是推进蛮荒之地走向现代化还是影响民族团结，都是后话。当时最重要的问题是：账目混乱，中央政府的管理严重失控。公司貌似营收数额颇大，但收取的押荒银（开垦者支付的租金）大部分在运营过程中被各种“成本”抵消，上缴国库的不剩多少。

垦务公司经营到第六年，有批补修军械的巨款经绥远归化城副都统文哲珲处理后下落不明。贻谷催问，文先下手为强，列举了“败坏边局、欺蒙巧夺、蒙民怨恨”等十条罪状，举报贻谷。中央迅速派鹿传霖、绍英查办。贻谷随即对文提出“侵吞库款”反诉。朝廷即令将两人一并革职查办。

法部审讯贻谷，照文举报，准备查清其贪污私分的200多万两银。贻谷被押到北京监狱后开展批评与自我批评，否定自己贪污，不断揭发他人，一次次供述，情况越来越扑朔迷离。舆论看法不一，喊冤声和严打声此起彼伏。

法部后来报告说，贻谷领导的数家国有企业都很有问题。其中之一的东路垦务公司共有两次提分余利，第一次上报中央，第二次当小金库分掉，根本没有奏明。具体赚了多少，该上交多少，中央毫不知情，回头再去稽查，怎么也查不清。

在该公司账目上，原来察哈尔两翼垦务办法定的是每亩押荒银2钱，后改为3钱，增加l钱作办公费，全无提前预算的临时加价，弄得账目更加复杂。

法部崩溃！诸多蛛丝马迹，却一头雾水，既不能洗清也不能坐实。整整审了三年，最终在一笔糊涂账下，追缴200多万两变成4万多两。

贻谷被判流放新疆，走到保定，中央突发新规定，人犯如果要求“自费”流放四川巴塘，可满足要求。他最终选择去四川，并拿出钱充当巴塘的办公经费。

四川尚未去成，武昌起义的炮声已响彻四方。

“被盈余”的预算

法部和贻谷公司的混乱账目较劲时，度支部面对的是整个新政体系中各种无预算决算的新花销：办教育、兴实业，尤其是最花钱的练新军，报表只见赤字。

做假账犯罪门槛低，廉政凭个人操守，从无群众监督，实在为难各级政府官员和国企高管。有清一代，一二品官员经济犯罪案件留档的有108件，被判刑的一二品官员共157人，死刑立决68人，斩监候、绞监候47人。

布政使宜思恭、巡抚于准亏空库银案，户部尚书希福纳贪污案，侍郎刘世明贪污案，总督恒文贪污案，内务府大臣盛住和成文贪污工程款案……直至法部在丧失执法权前不久才刚办完的贻谷垦务案。

面对国家大账小账一片混沌，有识之士的呼喊一直没有停歇。

1906年，《南方报》刊载《论中国于实行立宪之前宜速行预算法》，“所谓预算者，国家预定收入、支出之大计划也。”国家收入收自人民，国家支出亦为人民，所以必须得到人民许可。

预算，既是政府对人民展示信用的契据，也是政府受人民监督的凭证。革党强烈呼吁，国家必须制定和公布预算，接受人民监督。

1908年，度支部、宪政编查馆奏定预算决算办法，提出预算九年筹备计划。在编订预算案时，各省弄虚作假，千方百计少报收入、多报支出。度支部评价，“此等情形各省不必尽同，而往往有所不免”。

好不容易，各省终于完成预算。1911年，在立宪压力下，度支部迫不及待编成“全国岁入岁出预算案”，不算不知道，一算吓一跳：当年财政收入减去财政支出，得数是负7000多万两银。照此，不用几年又多出个庚子赔款！

度支部发飙，要求各省全力削减开支，统计人员再做大量“技术性”修改，是年财政收入终于“被盈余”3461931两。

立宪不成与预算不成，本是一根绳上两只蚂蚱。风雨飘摇，奢谈未雨绸缪，陋屋不堪修，必被革命大潮卷走。人们永远无法看到，决算那天，清政府财政是否真的盈余。

清《试办全国预算章程》在1911年2月12日公布，距辛亥革命爆发240天。

1914年，北洋政府公布约法：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院。”这是我国审计权力列入根本大法之始。

1941年底，陕甘宁边区通过次年概算决议：7900万元的概算，接受共产党员仅占1/3的边区参议会监督。这是政府预算接受最广泛人民监督的民主试验。

1994年，新中国颁布首部《预算法》。政府是主角，人大在预算制定、审议期间的作用“尚待加强”。

共和已成，政府钱事仍待透明。厘清账目之路，还需上下求索。

（摘自《瞭望东方周刊》）