完善财税政策激励企业研发创新

近年来，江苏围绕创新型省份建设，从财税政策实施上对企业开展自主创新活动给予了大力支持，呈现出政府研发投入结构不断优化、税收优惠政策效果不断提升、研发政策享受范围不断扩大等良好的发展态势，但也存在着加计扣除政策不给力、申报要求及成本过高、政策支持具有偏向性、中介服务市场不规范等问题。因此，要改革政府科研资金管理方式、构建政策信息化服务平台、加强对科技中介服务管理、增加对小微企业研发补贴等，以进一步激活企业自主创新的热情，切实把创新驱动战略落到实处。

一、江苏财税政策的基本状况

政府研发投入结构不断优化。这主要表现在：一方面，政府资金支持重点从大企业逐渐向中小企业转变，据统计，大型企业使用政府科技资金从2012年超过50%下降到2013年的44.7%，小微企业获得支持资金首次超过中型企业；另一方面，坚持企业创新主体地位，在鼓励企业研发的起步阶段，我省政府研发资金占比较高，随着企业创新环境的不断改善，政府科技资金也适时调整方向，着重对中小企业、公共技术平台和企业孵化等加大投入。

税收优惠政策效果不断提升。加计扣除政策被认为是鼓励企业加大研发投入、开展创新活动的最为直接和有力的扶持政策之一。据统计，2010～2013年间，江苏狠抓国家优惠政策落实，企业研发费用加计扣除应纳所得税额，年均递增32.3%，高于同期企业研发投入增幅1.3个百分点。同时，2013年江苏高新技术企业占全国总数的1/9，但获得减免税额占到1/7，比2012年增长31%，增速在沿海发达省市中居首位。

研发政策享受范围不断扩大。据统计，2013年，江苏享受加计扣除优惠政策的企业为3828家，占开展研发活动企业总数的23.1%，较2010年提高4.2个百分点，并高出全国2.8个百分点。同时，小微企业获得研发政策支持份额也较全国高出9.4个百分点，这在一定程度上说明江苏研发减免政策落实较好，有利于激发小微企业从事研发的积极性。

二、江苏财税政策存在的不足

加计扣除政策不给力。2013年，江苏工业企业研发投入虽居全国第一，但所获得的研发费用加计扣除减免税总额却居全国第三，落后广东和浙江，且仅相当于广东同期水平的58%。从落实力度来看，江苏研发费用加计扣除强度（加计扣除额/企业R&D）仅为3.4%，低于上海（7.4%）、浙江（6.2%）、北京（4.2%）、广东（5.8%）。如果按照高新技术企业15%、其他企业25%的所得税率匡算，2013年浙江享受加计扣除政策，相当于在税前直接抵扣了研发投入的72.4%，而江苏仅抵扣了39.6%，这意味着江苏约有60%的研发投入没有享受到国家减免税的优惠政策。

申报要求及成本过高。据调研观察，企业在向税务机关申报研发费用加计扣除优惠时需要提交比较多的材料，手续也较为繁琐，需要财务、研发、人事、管理等多部门的协同完成，这就使得完成一项税收优惠申报，往往需要耗费大量的人力和物力。同时，由于申报税收优惠的专业性较强，需要具备扎实的财务专业知识，但由于中小企业会计人员流动性普遍较大，且大多数对科技活动并不熟悉，因而在研发费用的归集过程中容易出错，这也在无形中增加了企业申报优惠税收的时间成本。上述两方面都导致了申报税收优惠的成本过高，因此，很多企业主动申报的积极性并不高，甚至有些小微企业因优惠数额较小而宁愿放弃。据统计，在江苏中型企业中，享受到优惠政策的企业所占从事研发活动企业总数的比重为1/4，而小微企业仅占到1/5。

政策支持具有偏向性。由于企业享受税收优惠政策的基础是当年获利，因而税收优惠政策主要偏向于那些具有一定科技实力的高新技术企业和有研发成果收入的企业，且主要侧重于研发创新成功企业的终端环节和高新技术的引进。而对正在进行科技研发的大部分初创企业，因其正处于研究开发、设备投入、风险投资或技术孵化等的起步阶段，往往很难获得税收优惠。据对常州武进区高新技术企业税收风险的调查显示，2013年该区82家高新技术企业中，只有39户享受到了高新企业减免税政策，45户享受到了研发费用加计扣除优惠，能够获得税收激励政策惠及企业不足总数的50%。

中介服务市场不规范。由于税收优惠申报是一项非常繁琐的工作，很多中间活动需要外包给有资质的中介服务机构。然而，受利益驱动，一部分非专业中介服务机构（除税务、会计、知识产权等事务所之外）纷纷挤入研发加计扣除政策服务市场中。这些机构往往只专注于事后包装，通过采取按定额或按比例分享扣税金额，缺少必要的事前辅导和事中指导，这就在客观上助长了部分企业为获得税收优惠，只注重认定过程，而不对规范管理进行系统研究。在调研中也发现，甚至有个别中介组织以提供立项申请服务为名，在项目获准后，即按立项金额比例收费，这也容易滋生个别地方科技管理部门的腐败行为。

三、完善江苏财税政策的对策建议

改革政府科研资金管理方式。优良的科研资金管理方式，是有效激励企业研发创新的关键。对此，可借鉴研发加计扣除减免税政策普惠性的优点，将当前的科研资金管理方式由“事前”拨付改为“事后”报销。具体而言，即将每年一定数额的科研经费不直接拨给项目，而是用于对企业上年度科研投入的资助；企业在科研上的投入，经会计师事务所等中介机构评估审计通过后，政府再按比例给予报销。这不仅能形成以业绩来获得科研投入的补偿机制，而且还可以杜绝项目申报中的拉关系、走后门的不良现象，最大限度地发挥政府资金对于企业研发投入的引导功能。

构建政策信息化服务平台。由于税收优惠申报涉及很多的信息，对此，建议建立由企业、科技主管部门、税务部门等参加的加计减免税政策信息服务平台。借助该平台，一方面能帮助企业及时了解相关政策，包括申报条件、操作流程以及所需提供的相关材料等，实现企业申报信息与享受政策情况能即时提供给各部门分享。另一方面，能及时、准确、高效地做好对企业研发的鉴定、受理和兑现等工作，将在申报过程中的问题及时反馈给企业，并对企业进行在线答疑和指导，实现无障碍沟通。通过构建该信息服务平台，主要是使申报流程能够更公开、更清晰和更便捷，从而降低企业申报成本，提高企业申报的积极性。

加强对科技中介服务的管理。由于申报财税激励政策是一项非常繁琐的事务，对于单个企业来说，很难在短时间内高效完成申报工作。因而，为了能充分利用研发加计扣除政策，建议在各省市县科技主管部门内部设立专门咨询服务部门，专门负责对研发企业进行专业培训指导、申报资格审核和中介服务市场准入管理等。通过集中培训辅导和“零距离”指导等方式，帮助企业正确归集、分配和核算研究开发费用，以此科学界定研究开发活动，进一步规范申报程序。同时，制定科技中介服务机构的准入规则，严格规范中介服务的内容及其边界，消除中介服务机构“鱼龙混杂”的现象，确保企业可以在具有资质的中介服务机构中自主选择，获得应有的增值服务。

增加对小微企业的研发补贴。针对一些进行研发活动的小微企业或研发亏损的企业因不符合政策规定无法获得税收支持的实际情况，同时也为了能最大限度地鼓励和保护这些企业的研发积极性，可对其中符合加计扣除政策的企业，根据生产技术和经营状况，由地方财政酌情给予一定的补贴，并根据补贴所反馈的情况，适当再给予相应的优惠政策，即如果所给补贴确实帮助企业改善了生产经营状况，提升了企业研发水平，则可在相关财税优惠政策方面进一步再给予扶持和帮助；如果所给补贴没有起到应有的扶持效果，则可停发。

〔本文系南京财经大学张继良教授承担的江苏省社科基金项目“江苏政府R&D政策对企业创新研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华