村民自治制度推进的路径探析

崔春丽

中共泾川县委党校

村民自治制度推进的路径探析

崔春丽

中共泾川县委党校

村民自治制度自推行以来，在学术界就存在广泛争议。尽管这一新生事物存在着诸多问题，但在中国近30年来的实践表明，村民自治不仅存活着，而且也在发展中。本文通过对村民自治的内涵和困境分析，提出村民自治制度推进可以从弱化国家在村内的公权力和村民组织化两个方面来进行。

村民自治；公权力退出；村民组织化

一、村民自治的内涵

《中华人民共和国宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”村民自治在我国就是指广大农民群众在中国共产党的领导下依据宪法和其他法律的规定直接行使民主权利，进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治的主体是本村成年村民，客体是本村的公共事务和公益事业，实现形式突出地表现为直接参与，主要内容是“四个民主”，自治组织包含村委会、村民会议、村民代表会（村民议事会）。村民自治有对其起着根本指导作用并贯穿始终的必须遵循的基本原则，主要是坚持党的领导的原则、坚持民主的原则、坚持依法办事的原则。

二、村民自治面临的主要困境

经过30年的时间，农村基层民主自治已经走上了健康发展的轨道。目前，全国31个省、自治区、直辖市已经制定或修订了《村民委员会组织法》实施办法或村委会选举办法，使村民自治有了更加具体的法律法规保障。但是，村民自治的推进并不是一帆风顺的，还存在着许多现实的困境，而这些主要困境归根结底还是“自”和“治”的问题，主要表现为以下几个方面：

一是“四个民主”流于形式，尤其是选举。如行政意图对民主选举的干扰；宗族、家族、非正式组织等因素对民主选举的消极影响；“贿选”现象广泛存在；选举秩序混乱，选举程序有待改进；村民参与选举的积极性不高。

二是村“两委”工作协调难。从村委会的党村关系看，由于长期的一元化领导，尤其在广大农村的权力之争，导致村“两委”对抗，带来的结果就是村委主任失职、管理不善，村支书不交章。

三是乡村关系不明。乡内实行包村制，派驻村干部，使得国家的行政权力掌控村。乡干预村内选举，村财乡管，乡对村采用的是一种诱致性的管制。而村完全听命于乡镇政府，极力想法设法避免被乡控制。

以上主要问题的实质是自治权力运作的异化，表现为：首先是自治主体异化，自治的主体本该是村民，但现在呈现出的却是村委会自治、村主任自治或支书自治；其次是自治形式的异化，《村民委员会组织法》中的直接民主是指全体村民直接参加村民大会。而目前是村民代表大会，是间接民主，还有很多地方是没有召开村民大会或村民代表大会的无民主形式；最后是自治组织的职能异化，当下的自治组织还是以经济职能为主，为村民提供的公共服务少。

二、推进村民自治的路径

在当下全球化的大背景下，民主已然成为潮流。中国作为一个后起发展中国家，走一条民主化的政治道路成为必然选择，也是社会主义的本质要求。社会主义初级阶段的民主形式由于受客观条件限制，是基层直接民主与以人民代表大会制为载体的间接民主的结合。但是，缺乏直接民主为基础的间接民主形式很难保证人民的代表不“反仆为主”，因此必须发展直接民主以弥补间接民主的不足，解决好村民民主的问题和民主发展方向的问题。主要可以从以下两个方面着手：

一是弱化国家在村内的公权力。也就是弱化公权力在村的代理人，即乡镇政府和村支书。就目前大的政治体制格局不变的前提下，乡镇政府完全退出村是不可能的。但这并不意味着就无法走出村民自治的困境，因为当经济发展到一定程度的时候，就会给改革带来一定的契机。如税费改革后，乡镇政府减少了税收任务，减轻了对村的控制，可以充分利用好这个时机使乡镇政府逐渐退出村。

村支书是乡村治理的领导核心，也是公权力的代表，当前的政治体制下是不可能退出的。实践中比较好的弱化这种公权力代理人的做法是“两票制”、“公推公选”、“双推制”等。通过先由村民投出村支书候选人的方式使得村支书与村主任的权力来源趋同，权力来源趋同必然会导致政治行为趋同，使村民对这两者的权力认同趋于一致，有助于改善村“两委”关系，也为村支书的公权力退出提供了可能，扩大了村民的自治空间。

二是村民组织化。现在的农民之所以没有能力抵御强大的公权力的侵入的一个重要的原因就是村民的原子化和碎片化，因此有必要发展村民的组织化程度。如培育农村的NGO，成立农会。农会可以作为一个社会整合组织，代表和维护农民的利益，由农民自愿参与，在法律许可的框架下行动。它可以宣传国家的政策，反应农民的诉求，引导农民如何勤劳致富，在农民权益受到侵犯的时候，农会可以提供组织的支援。

总结

国家实行村民自治的初衷是维持秩序，保持稳定，但在政治民主化的潮流下，村民自治制度已经被打上了完善乡村治理，推进基层民主，实现全面直接民主关键一步的烙印。它可能会经历从完善村内民主上推到乡镇民主、市县级民主、省及整个国家的政治民主。因此，从大的方面看，现在首先要做的就是发展经济，为村民自治提供充足的物质保障；其次是完善法律法规，为村民自治提供合法依据；最后是营造良好的文化环境，培育国人经济独立、人格独立和判断力独立等民主自治意识。

崔春丽（1988-），女，中共泾川县委党校助理讲师，社会学硕士。