放松管制对美国商业航天发展的影响及启示

● 文|中国社会科学院工业经济研究所 李高 张小光

放松管制对美国商业航天发展的影响及启示

● 文|中国社会科学院工业经济研究所 李高 张小光

近年来，各国政府对航天活动的管制日益放松，航天活动主体多元化趋势日渐显现，私营机构越来越多地在商业航天活动中参与竞争，商业航天的绩效和效率有了较大水平提高。美国在航天技术商业化方面走在世界前列，研究美国政府放松管制对商业航天活动的影响具有重要意义。

一、航天技术商业化背景

航天技术商业化是指利用外层空间提供卫星发射、通信、遥感或其他空间服务以及空间产品资源，而获得一定报酬的商业活动，是开发太空的盈利性交易，是不问销售者和购买者为谁、以盈利为目的的开发和利用外层空间的活动。[1]

航天产业的集中度、进入壁垒、航天产品的结构和属性特征决定了航天产业在运行机制上的特殊性，航天产业市场结构属于寡头主导型不完全竞争市场。冷战结束之前，各国航天活动的主要目的是为政治、军事、科研和公共事业服务，是一种以国家投资为主的政府行为，市场高度垄断。冷战结束后，受世界范围内高新技术产业化的大势所趋，同时也是航天技术发展的巨额资金要求与各国财政经费压力之间矛盾运动的必然结果，各国航天工业出现了巨大的变革，制定新的航天政策，调整产业结构，推进航天技术商业化，提高国际竞争力。

20世纪90年代以来，全球航天产业市场规模增长速度可观。数据显示，1999年，航天经济的市场规模超过1000亿美元。1996—2005年的5年中，航天经济的年平均增长速度为9%～10%。2002年，航天技术市场上政府订货已降至45%～48%的水平，商业订货已经占到52%～55%的水平。[2]2011年全球航天经济发展势头迅猛，航天经济收入较2010年增长了12%，约达2897.7亿美元。过去几年，航天经济增长主要来自商业航天而不是政府投资的增长。2011 年商业航天基础设施和支柱产业收入增长22%，总量达到了1064.6亿美元；商业航天产品和服务增长了9%，总收入达到了1105.3亿美元。[3]

截至2013年，航天经济已经连续8年呈现增长态势。全球航天经济总量2013年增长到3141.7亿美元，比2012年增加了4%，增长的大部分因素都源自商业航天领域。商业产品、服务、基础设施和支持工业占了航天工业的3/4以上，政府投入占剩余部分。2013年，美国航天预算大幅减少，其他国家航天预算有所增加，最终全球各国政府航天投入总额仍然下降1.7%。[4]

二、美国商业航天活动的发展历程

美国的商业航天活动自20世纪80年代发展以来，大体可分为3个阶段。

1.第一阶段，政府主导为主（1990年以前）

20世纪80年代以前，美国航天活动基本为政府所主导，航天活动呈现自然垄断性和公共性特征，政府管制较强，设置了很高的产业进入壁垒。美国国家航天政策规定只有政府可以使用政府所有的航天运载器（包括航天飞机）发射商业卫星。1978年，美国颁布了第一部国家航天政策和民用航天政策。1980年，欧洲成立阿里安航天公司提供商业航天发射服务使美国政府意识到商业航天运输的价值。1986年挑战者号航天飞机失事后，美国政府规定禁止使用航天飞机发射商业载荷，促进了美国商业航天运输业的发展。1988年，里根总统宣布一项经过修改的国家航天政策和关于商业航天活动的15点建议, 对航天商业化工作予以大力扶持, 并为美国商业航天活动指明了方向。美国航天政策对航天活动的划分从1982年的军事航天和民用航天的基础上增加了商业航天的内容。这表明, 美国确信私营企业参与航天活动一方面会给国家带来经济效益, 另一方面对国家的航天活动也是利的, 可使航天产品进一步增加, 服务状况进一步改善。

2.第二阶段，政府逐步放松管制，促进私营企业进入商业航天领域（1990—2000年）

随着现代管制理论、可竞争性市场理论以及现代自然垄断理论的发展，使得自然垄断与竞争及其政府管制的关系问题得到重新认识，越来越多的经济学家相信，只要条件具备，政府就应放松管制，引入竞争机制和市场内的竞争。[5]20世纪90年代，国际航天界曾广泛讨论包括政府服务或其他与公众相关项目的私营化问题。当时提出的私营化范围非常广泛，包括了私人进行发射服务的组织、协调并最终受益的整个过程。美国在这方面最为突出。在此之前，美国有很多的公众服务行业已经实现了从国有化服务体系转向私营化经营。政府管制的放松，促使美国商业航天步入蓬勃发展阶段，同时带动了一大批相关产业的发展。但即便如此，美国1994年的航天销售额中，军用占47%，政府民用占46%，商业航天仅占7%。[6]

1995年，由克里斯托弗·克拉夫特负责的航天飞机管理独立评审小组在评价现有的航天飞机运营模式时，认为NASA应修改航天飞机的管理结构，实现多种运营模式。该小组还认为，目前的合同管理方式已经成熟，NASA应考虑朝着促进产业界参与和私营化的更长远的方向发展。为此，NASA在1996年提出了与联合空间联盟的航天飞行操作合同，这个联盟是由洛马公司和波音公司共有的实体。合同提供了6年转变期，将原先由NASA所有的一些重要活动、授权和职责转交联盟负责。过渡期后，促使国会考虑“进一步产业化和航天飞机私营化”[7]。由于全球商业航天活动如火如荼的发展，美国政府首次把增强“经济竞争力”写入1996年的航天政策。

3.第三阶段，航天商业化提速阶段（2000年至今）

2000年以来，美国航天商业化进入加速发展阶段。2001—2002年的未来美国航空航天工业总统委员会曾建议，对实现国家空间目标采用商业化的实质性途径势在必行；必须看到民用和军用空间计划向商业空间活动拓展的基本需求，政府和投资机构必须对可利用的商业机会更加重视和十分敏感。得出的结论是，发展商业载人航天非常迫切，未来的私营部分必须成为载人航天发展的突出角色。

2006年版美国航天政策指出，称美国应“在不利用联邦政府直接补贴的条件下追求商业航天目标”，“在市场上存在商业航天能力的情况下最大限度地采购和使用此等能力”，“只在符合国家利益且没有美国或国外商业服务可用的情况下才去发展政府的航天系统”，“不开展会妨碍或不利于美国商业航天活动或与之产生竞争的美国政府航天活动”。这些为航天商业化蓬勃发展提供了制度保障。

2010年版美国航天政策对于商业航天的鼓励更为激进，方针则是要“积极探索采用有创造力的、非传统的安排来采购商业航天产品和服务”。2010年起，美国实施商业乘员发展计划，支持私营公司加速对载人飞船方案和技术途径的研究与开发，探索未来载人航天的商业化途径。

美国政府大力鼓励商业航天发展，在引入竞争，降低总体成本方面取得了明显的效果。以美国太空探索技术公司（SpaceX）为例，SpaceX公司从2002年成立至2010年，总体运行费用不超过8亿美元。其猎鹰-9火箭的研制周期历时4年半, 研制费用约为3亿美元；“龙”飞船的研制周期历时4年, 研制费用也约为3亿美元。截至2012年，SpaceX公司员工总数只有1800人左右，由此也反映了SpaceX公司在科学管理和成本控制方面的突出特点，使得其甚至比以发射成本价格低廉著称的中国长城公司还有优势。[8]2012年5月，SpaceX公司发射的“龙”飞船成功实现了与国际空间站的对接，率先实现了民营公司向近地轨道运输货物的目标，创造了商用轨道运输服务的全新模式，开启了一个新的航天时代。

三、放松管制对美国商业航天发展影响分析

1.放松管制的概念

政府管制是指政府为达到一定的目的，凭借其法定的权利对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束，其宗旨是为市场运行及企业行为建立相应的规则，以弥补市场失灵，确保微观经济的有序运行，实现社会福利的最大化。放松管制主要是取消一些经济性的管制，其主要特点是削减产业进入壁垒、向受管制行业引入竞争机制，其目的是提高服务质量、降低费用、使费率结构更加合理，以及促进技术创新等。

2.美国政府放松管制对商业航天发展的影响分析

制约航天产业商业发展的主要因素是过高的产业进入壁垒限制了竞争。产业进入壁垒是指妨碍新的企业进入某一产业，并使原有企业因此能持续获得超额垄断利润的各种因素，直接影响到产业的竞争程度和绩效。美国政府通过放松管制促进商业航天发展主要体现在削减进入壁垒、鼓励有效竞争方面，表现为降低市场准入、克服技术障碍、放松投资管制、扩大市场容量等。

（1）市场准入方面

美国为引导私营企业进入商业航天市场，在政策上给予极大的支持。制定新航天政策来鼓励商业航天的发展，要求“在市场上存在商业航天能力的情况下最大限度地采购和使用此等能力”。对航天产业竞争性业务进行剥离，明确政府机构与私营企业的分工，使NASA 将更多的精力放在深空探索能力的发展上，而将近地轨道航天运输任务交由私营企业商业化运营。此外，为尽可能地降低军用技术与民用技术之间转化的难度, 美国军方设计了一整套军民通用的产品规范, 逐步推行以“去型号化”为核心的货架式生产管理模式，通过打造货架式产品及实施产品批量生产和集中采购，形成了一套完整的货架式产品体系，这就在技术方面为私营企业快速进入航天领域提供了便利, 也方便了其直接使用企业的成熟产品和发展成果。

（2）技术障碍方面

航天产品的高技术性决定了进入航天产业的技术壁垒很高，而航天技术往往涉及国家安全，因此航天技术的转让往往受到国家的严格控制。美国自20世纪60年代开始对航天工业投以巨资，长期的积累造就了美国航天超级大国的地位, 这不仅体现在其拥有世界上最尖端的技术和最完备的产业链, 更为重要的是培养了一大批经验丰富的航天工程人员。在强大的工业基础和人才储备支持下，航天产业的技术扩散使美国私营公司进入商业航天市场时在各方面均优于其他国家的竞争对手。如SpaceX公司目前的发动机重要部件喷注器来自于阿波罗登月计划成果，其燃料箱焊料技术来自美国航天飞机成果，这在很大程度上降低了火箭开发难度和成本。同时，美国航天工业的繁荣产生了大量人才储备，因此，私营企业能在充分利用美国航天工业发展基础的同时，招募许多曾在NASA、波音等机构和公司工作过的优秀人才，节约了人力培训费用，降低了学习曲线。

（3）投资管制方面

航天产业的技术特征决定了航天产业的最小有效规模是非常大的。航天产业具有人力资本和物质资本投入高度密集的特点，这决定了航天产业经济活动的高投入性，一般的企业难以承受航天工业所需的大额资金。高额投入决定了航天产业非常高的进入壁垒。为降低航天产业投资风险，鼓励资本进入，美国航天政策提出，涉及到私营公司提供的航天产品、服务和活动，政府将承担一定的投资风险，并对私营公司的活动负责，以政府背书的方式鼓励私人资本投资航天产业。

此外，对于因航天活动失败导致的第三方损失，美国政府设置了三级保障机制，一方面明确了政府与私营部门在航天发射导致的第三方损失中的责任，也为企业安全运营提供了保障。

（4）市场容量方面

市场容量的大小是影响进入壁垒的重要因素，航天产业存在规模经济，而全球航天产业市场容量的有限性对发展商业航天容易造成进入壁垒。美国以政府采购为引导，预先安排足够订单、留足利润空间，扶持私营企业成长。以SpaceX公司为例，2008年12月, SpaceX公司从NASA赢得了高达16亿美元的“商业补给服务”（CRS）合同，利用“龙”飞船分12次为国际空间站运输货物补给，根据情况可最多增加到31亿美元。2010年6月，SpaceX公司又获得了4.92亿美元的商业发射合同,以利用猎鹰-9火箭将铱星送入地球同步轨道。早期获得的大量采购合同，为私营企业占有市场容量，争取生存空间提供了重要帮助。

另一方面，美国积极打造国际竞争力，放松对盟国的航天产品出口管制，为本国航天企业拓展海外市场助力。2013年，美国商务部产业安全局和国务院国防贸易管制局各自发布了修改《出口管制条例》和《武器国际贸易条例》的最终规则，对美国现行出口管制制度进行了修改，由美国总统决定在符合美国国家安全利益的前提下将卫星及相关产品从军品清单转移到商业控制清单。但这些被转移到商业控制清单的卫星和相关产品仍不能被出口、再出口到中国 、朝鲜等国家或在这些国家发射，除非总统决定符合美国国家利益。美国的该项政策既将加大美国卫星产业在全球市场的经营活动力度，又能继续保持对中国等国家航天产品和技术的限制。

（5）鼓励有效竞争方面

促进有效竞争，是政府放松管制后优化市场结构的重要环节。美国政府通过采购方式的改变，实现商业航天有效竞争。其在航天领域的商业采购采用空间项目协议（SAA）代替联邦采购规则（FAR），与传统的成本加合同采购方式不同，现行采购方式明确规定只为希望用于NASA目的的具体技术投资，合同采用固定价格方式，即只为里程碑的性能付费，其他技术开发均由商业承包者自行投资，使承担公司进入竞赛状态。该采购策略已经通过商业轨道运输服务计划和商业乘员发展计划进行了成功的验证。商业乘员发展计划是一个多阶段的空间技术发展计划，主要目的是鼓励低轨载人航天飞行器的私营化发展，支持有能力的商业实体研究系统方案、突破关键技术，最终实现商业化载人运输系统。美国政府从2010年起通过该计划从22家竞争者中选定5家，加速私营公司对载人商业航天的研发，并通过技术规制逐年减少支持公司的数量，现阶段继续参与商业乘员发展计划的公司只剩3家，最终将至少选择两家公司向国际空间站运送人员。[9]美国政府通过采购制度的设计，防止商业航天发展过程中出现垄断现象，形成了有效的市场竞争结构。

★ 美国太空信息港示意图

四、对我国的启示

目前,我国的航天产业发展正处于一个重要的关口,处于一个新的战略转型期。美国的放松管制促进了其商业航天的发展，对中国有积极的示范效应和启示。

首先，要建立和完善适应市场化要求的体制机制。我国航天发展战略和规划要由科研生产型转向为经济发展、国防建设、社会进步全面服务的综合型。一段时间内，我国的航天活动很大程度是为了获得航天能力，航天技术发展的技术溢出效应和正外部性还未发挥出真正应有的作用。中国航天产业有能力在商业市场中占据一席之地，但目前采用的是国家投入与指导下的商业化运行机制。在促进经营主体多元化方面, 还需要更多的政策突破, 为商业航天市场的发展铺平道路。航天产业要建立健全市场体系，完善航天产品的价格、竞争和供求机制，建立适应市场化要求的运行机制。

其次，要加快促进军用技术向民用技术转化，协调军用、民用和商业航天活动的发展。航天技术是典型的技术密集和资本密集型产业, 特点是高投入、高风险, 同时也具有高效益。航天技术成果转化为民用后, 衍生出的市场价值非常巨大。中国的航天活动在军民协调发展、军民结合方面有待进一步加强, 从而让航天技术在经济建设、外交、国防、军事各领域发挥最大的作用。同时，以航天需求为牵引，积极鼓励民用技术为航天技术配套服务，解决航天产品小批量、多型号所带来的成本问题。

最后，要坚持自主创新,加强人才队伍建设。实践证明,自力更生、自主创新,是我国真正在世界高科技领域占有一席之地的重要基石。改革开放以来,中国大量引进国外先进技术,对促进经济快速发展起到了重要作用。但是，在关系国计民生和国家安全的航空航天领域，真正核心的技术靠国际合作是换不来的，发达国家必然会保护自身技术优势。必须通过加大创新资源投入,加快自主研发,在研究过程中学习和积累形成本国的核心技术。人才是技术创新的灵魂,我国要加大人才培养力度, 通过实施国家重大航天工程凝聚人才、历练人才。同时，建

立良性的人才流动机制，鼓励航天人才有序向商业航天领域流动，为商业航天发展输送更多的人才资源。

参考文献

[1] 吴照云.航天产业结构及其与市场运行机制的差异性分析[J].当代财经,2004,10: 014.

[2] 吴照云.航天产业与市场运行机制的兼容性分析[J].中国工业经济,2004,12:003.

[3] 子力.美报告全面分析全球航天产业[J].中国航天, 2012（6）:20-25.

[4] 张扬眉,伍晓京译.《美国航天基金会2014年航天报告》概要[J].卫星应用,2014,（8）.

[5] 雷帅.美国商业航天运输及使能产业的经济影响分析和展望[J].中国航天,2011（3）:5-8.

[6] 林蔚然.美国航天发展战略的调整及其影响[J].中国航天,2005（9）:8-13.

[7] 尹玉海,田炜.美国航天飞机商业化的若干问题[J].中国航天,2005（8）:17-19.

[8] 龙江,肖林,孙国江.SpaceX公司运行模式对我国航天产业的启示[J].中国航天,2013(11):7-14.

[9] 王景泉.面向“国际空间站”的美国载人航天商业化途径[J].国际太空,2012（6）:42-53.