2014年中国军民融合进展分析

● 文| 中国电子信息产业发展研究院军民结合研究所 杨少鲜

2014年中国军民融合进展分析

● 文| 中国电子信息产业发展研究院军民结合研究所 杨少鲜

2014年，我国军民融合工作全面开展，总体上呈现良好的发展态势。军地相关部门围绕国家整体部署都相应地加快了融合步伐，军民资源共享、军民结合产业发展、军民用技术双向转移、国防科技工业深化改革、国防科技协同创新等内外部发展环境不断完善，全军全民大融合的发展态势加速形成。

一、2014年我国军民融合发展基本情况

1.我国军民融合工作全面展开

2014年，国家高层对军民融合式发展保持高度关注，相关部门针对军民融合的基础性调研、实质性推动活动等相关工作也紧锣密鼓地展开。

领导持续重视。2014年3月11日，习近平主席在出席十二届全国人大二次会议解放军代表团全体会议时强调，实现强军目标，必须同心协力做好军民融合深度发展这篇大文章。8月29日，在中共中央政治局第十七次集体学习时习近平主席又强调，要坚定不移走军民融合式创新之路，在更广范围、更高层次、更深程度上把军事创新体系纳入国家创新体系之中。在新一届中央领导的重要指示下，相关部门也在展开积极部署。2014年2月13日，2014年国防科技工业工作会议召开，工信部副部长、国防科工局局长许达哲指出把深化军民融合作为国防科技工业改革的主要任务及2014年要重点抓好的八项工作之一。国防科工局先后又于10月9日和27日分别召开会议，强调要深入推进国防科技工业军民融合深度发展。

调研工作广泛开展。2014年，围绕军民融合工作国家相关部门领导进行了密集的专题调研。7月2～5日，马凯副总理先后到洛阳、武汉等地调研，考察军工及民口企业、科研院所、高校等。6月29日～7月1日，许达哲在黑龙江省开展调研；9月1～5日，科技部万钢部长等相关领导在湖北就“军民融合式科技创新发展”进行专题视察。所有调研的核心议题均指向军民融合，这对进一步扎实推进军民融合工作的开展起到了重要作用。

各类活动密集举行。2014年，围绕军民融合深度发展这篇大文章，军地双方均主动作为，积极开展军民融合工作相关论坛、推进会等，切实推动具体工作落实。5 月26日，总装备部、工信部、国防科工局、全国工商联联合举办了首届“民营企业高科技成果展览暨军民融合高层论坛”，160余家民营企业参展，主管部门集中了装备需求信息。10月16日，第二届中国（绵阳）科技城国际科技博览会成功举行，在军民融合创新发展论坛上，与会嘉宾分享了军民融合成功经验，探讨了军民融合发展新途径。据不完全统计，截至2014年10月底，全国性的军民融合相关论坛、学术交流、座谈会各类学术会议近20次。

公共服务水平取得新的突破。2014年，国家军民结合公共服务平台运行良好，有效畅通了军民间信息交流渠道，为社会各界提供了高质量的公共服务。近期，解放军总装备部抓紧建设武器装备采购信息网站，计划做两套系统：对于军队、政府等有关部门的涉密信息，在涉密系统中通过分级分类进行定向发布；对于非涉密的采购需求、采购计划的公开招标、军品配套需求等在互联网上公开发布，重点提供装备采购需求信息，并提升平台互动功能。（编者注：2015年1月4日，全军武器装备采购信息网正式上线运行。）

2.政策法规不断完善

在强军战略和深化改革的推动下，相关部门针对军民融合发展战略不断出台相关政策。2014年4月，为进一步贯彻落实《国务院 中央军委关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》，推进工业和信息化领域军民融合深度发展，工业和信息化部印发了《促进军民融合式发展的指导意见》。该文件针对军工开放、民参军、军民资源共享、军民科技成果转化、军民结合产业、公共服务体系等提出了针对性意见，是对前期军民融合相关政策的进一步细化，利于军民融合向纵深发展。5月，针对民参军，解放军总装备部、国防科工局和国家保密局联合印发了《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见》，提出了改进工作的8项主要措施，为优秀民企参军构建起协调顺畅、简明规范、高效有序、安全保密的准入管理制度打下良好基础。10月9日，在国防科工局组织召开的座谈会上，各军工集团公司、中国工程物理研究院对《国防科技工业全面深化改革总体方案（征求意见稿）》和《关于推进国防科技工业军民融合深度发展的若干政策措施建议（征求意见稿）》发表意见建议，关于国防科技工业军民融合的相关政策加速出台。

3.典型军民结合产业发展态势良好

2014年，国家和地方政府借助战略性新兴产业发展的有利时机，加速军工高新技术向产业化、主导产业向支柱产业发展，着力提高军民结合产业的比重，扩大辐射带动效应。在国家加快发展战略性新兴产业以及深入发展军民融合的新形势下，航天技术加速转化应用，进入民品生产领域，进而服务国民经济社会发展。

2014年航天技术服务民生方面，取得了一定进展。以天宫一号应用数据的商用为起点，中国载人航天工程开启了工程数据商用模式的创新，不仅为航天数据直接服务于国计民生探索了新路，也为后续空间站工程引入市场机制、丰富开展航天科研的经费筹措形式作出了有益尝试，是军民融合发展的一个典型案例。同时，军工高端产品及民用、商用的人造卫星以及大推力运载火箭、载人空间站等超大型航天器项目、国家超级计算天津中心云计算“天河一号”等纷纷落户京津冀，有效地促进3个地区在国防领域和民用科技领域的科技成果、资金、人才、信息等要素方面的交流融合。

北斗卫星导航产业是航天领域最为典型的军民结合产业之一，国家对其发展高度重视。2014年，北斗系统行业应用和大众化应用全面推进。

虽然，航天技术应用已辐射到新材料、新能源、计算机、生物技术、精密制造等民用领域，在国民经济重要行业和关键领域得到广泛应用，民用航天产值已占到航天总产值半壁江山。但据中国航天科技集团董事长雷凡培介绍，“从欧美航天产业发展历程来看，航天产业的直接投入产出比约为1：2，而相关产业的辐射则高达1：7至1：14。中国航天产业的直接投入产出比较欧美略低，相关产业的辐射可以达到1：7至1：10的区间范围”。可见，未来我国航天领域的军民融合的空间和潜力还有很大。

4.国家级军民结合产业基地发展更趋理性

军民结合产业基地是新形势下推动产业集聚化、规模化发展的重要着力点。2009年，工业和信息化部启动了国家新型工业化产业示范基地创建工作，军民结合被列为示范基地六大类型之一。截至目前，工业和信息化部共分5批认定了26个国家级军民结合产业基地，东中西部协调发展格局基本成型且日趋合理。第五批认定江苏丹阳、贵州遵义经济技术开发区为国家级军民结合产业示范基地，认定速度逐步放缓，“提升质量、打造特色”成为未来基地发展的方向之一。

在工信部科学评估、动态管理下，国家和各省市区都更加重视产业基地的建设，关注产业基地发展质量，不断提升基地主导产业集聚度。各地区充分利用产业基地这个平台来促进军民结合产业健康有序发展，经济规模整体上保持稳速发展态势，经济增加值高于全国工业增加值；产业基地拥有各类公共服务平台数量约500个，公共服务水平进一步提升；研发投入持续加大，科技创新能力明显增强；部分产业基地已成为当地经济发展的重要增长点，在推动军工经济与地方经济融合中发挥着越来越重要的作用。

5.军工行业改革稳步开展

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对我国经济及资本市场产生了重大影响，2014年也因此被称为深化改革元年。2014 年6月28日，中国航空工业集团、中国船舶重工集团、中国电子科技集团、深圳证券交易所联合主办首届中国军工产融年会，来自国家相关部委、科研院所、军工集团、民口配套企业、投资机构等200余家单位参加，探讨如何通过资本市场更好地推动军工行业改革。7月，中国兵器工业集团制定印发了《集团公司全面深化改革领导小组2014—2015年工作要点》，大力推进“无禁区”改革，旗下的上市公司资产整合有望加速。同时，在整个军工行业中，被认为科技实力最为雄厚、具有最优质的资产的科研院所改制试点方案已上报有关部门。10月13日，中国船舶重工集团公司明确披露，旗下科研院所已经完成了“一所两制”改革，将成立四大科技产业控股公司作为平台公司，方便科研院所资产注入上市公司。未来随着国防科技工业改革总体方案、军工科研院所分类改革方案等陆续出台，军工行业将迎来新的改革高潮。

★ 云南昆明经济技术开发区

★ 河北邯郸新材料产业基地

★ 陕西西安国家民用航天产业基地

★ 北京大兴区航天工业园

★ 四川省军转民技术转移基地

二、进一步推进我国军民深度融合应关注的重点问题

1.关注军工科研院所改革问题

军工科研院所改革已是大势所趋，从目前正在论证实施的军工科研院所改革情况看，还存在诸多难点。一是目标规划的清晰界定。正在论证实施的改革方案，主要参照地方事业单位改革模式，简单地对军工科研院所按照统一分类的原则和标准进行分类，从根本上是否全面论证清楚有待考证；而且改革涉及的相关部门较多，如国资委、财政部、人力资源社会保障部等，相关部门对改革过程中相关问题认识不同，未来院所的改革目标和规划需进一步明晰。二是院所的分类界定。军工科研院所经过多年的建设发展与调整，许多单位已与最初定位有了很大不同，综合型院所明显增多，职能任务可能涉及基础研究、应用研究、先期技术开发、演示验证、型号研制和试验鉴定、技术基础等一个或多个领域，很难按照统一分类的原则和标准将其简单地划分为公益一类、二类或企业。而且未来院所应划为哪一类，由国家还是院所自身来定有待进一步科学论证。三是相关配套政策跟进。院所改制后科研任务管理如何调整，国防基础研究任务如何保证，军工技改资产如何管理，事业费取消或大幅度减少后如何扶持和激励人才，等等，都需要有一整套新的系统完善的配套政策。所以，在军工院所改革论证中大家观望多、取舍难。

2.关注重点军民结合产业发展问题

随着军民融合程度不断加深，军民结合产业覆盖的范围也在不断扩大，既包括传统的“四民”（民用核能、民用航天、民用航空、民用船舶），也包括利用国防科技优势发展的、与军工技术同源或工艺相近的节能环保、新材料、新能源、高端装备制造、安防产品等新兴产业和高技术产业。不同产业的发展思路和发展路径不能一概而论，部分产业在发展过程中由于缺乏规范管理、合理引导，致使产生重复建设、同质化竞争等众多问题。如船舶工业在快速发展过程中就积累了一些深层次的问题，如创新能力不强、结构性矛盾突出、产能过剩矛盾加剧等；卫星导航与位置服务产业尽管发展空间巨大，但企业同质化现象较为突出，产业发展仍处于初级阶段，产业集群建设和市场发展环境都远未成熟，行业排名前10位的企业市场占有率不足全国的6%，绝大多数仍为小微型企业，且地理位置分散，没有形成真正意义上的产业集群式发展；通用航空产业随着低空空域的逐步开放，地方政府和民间资本对该领域的投资热情高涨，全国各地纷纷上马通用航空项目，通航产业园遍地开花，但是缺乏规划，出现了产品结构雷同、投资单一、运营效率和盈利能力低等问题。

3.关注军民融合协同创新问题

协同创新作为一种高效的创新组织模式，对于提高科技创新效率将发挥重要作用，国外军事大国普遍采用该模式进行创新，以美国最为突出。美国政府高度重视高校和非营利机构、军内科研机构、能军能民的私营企业、中小企业等的联合参与，社会大协作模式是美国国防科技创新体系最为突出的特征之一。在我国，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“要健全国防工业体系，完善国防科技协同创新体制”。但是由于技术创新主体、自主创新层次、军民通用标准等的不协同，我国国防科技协同创新的体系还未完全建立。首先，我国军民科研任务管理缺乏顶层统筹，尚未在国家层面建立统一、权威、高效的领导体制。民口科研管理机构有科技部、教育部、工信部、发改委、国家自然科学基金委等；军口科研管理机构有解放军总装备部、工信部、国防科工局、发改委等。现行的科研管理体制在国家层面存在的多头分散等现象，无法实现军民科技创新活动的统筹协调。其次，军民分割、行业分割、自我封闭等现象依然不同程度的存在，各类创新主体之间存在一定的组织壁垒，不利于政产学研协同攻关局面的建立。此外，国防重大科技难题的研发投入方面，由于受国防特殊性要求、知识产权制度等的影响，尚未建立起政府、军方、企业、社会资本协同投入的多元化国防科技投资模式；信息交互方面，具备较强专业水平、权威性和公信力的服务平台相对较少，特别是体现军与民特质的要素融合平台更加缺乏，信息交流不畅通、不对称较为突出，相关主体对接不畅。多种因素交互，致使科研生产重复、浪费现象严重，军民融合协同创新的格局难以形成，影响了国防研发能力和产业技术水平的提高，大大降低了创新效率。

4.关注民参军体制机制等问题

民营企业参与军品科研生产尽管取得了不小进展，但由于受诸多因素影响，民参军过程依然存在一些亟待解决的问题。主要表现在：管理体制上，准入程序严格，民企承担武器装备科研生产任务所需资质的审查论证及管理涉及到政府和军方多个部门，虽然《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见》2014年已出台，但是申请流程长、牵涉部门多等问题依然没有得到根本性解决。而且在相关证件办好后，企业在后续维护上要继续投入较大的人力、物力、财力；在机制上，面临信息不对称、交流机制不畅等问题，尤其是民企获取军方需求信息难度较大，参与武器装备科研生产的多数民企参与程度还不是太深，长期以来基本只能承担三级以外的配套任务，很难从军方或总承包单位及时获取技术产品的需求信息，导致自身技术产品与军方需求不能很好的对接；在政策上，军民用标准、投融资、知识产权等政策一定程度上已不能适应当前形势，亟待更新完善。受上述多重因素不同程度的制约，目前民参军的深度和广度尚显不够。

三、进一步推进我国军民深度融合的措施建议

1.通过法治方式推动军民深度融合

十八届四中全会提出要加强重点领域立法，明确讲到“加强军民融合深度发展法治保障”。未来要积极贯彻落实十八届四中全会精神，运用法治思维和法治方式推动军民深度融合。首先，要建立健全组织领导体系，统一思想，科学把握军民融合式发展的战略目标和重点，切实形成合力。其次，相关机构协同，主动作为，建立健全法规制度。通过全面梳理军民融合发展现状和存在问题，认真分析制约军民融合的体制性障碍和政策性问题，在找准突破口和切入点的基础上紧密围绕依法治国的总目标抓好军民融合相关法制建设，一方面加大对不合时宜的政策法规的清理力度，一方面完善并出台针对性的意见和建议，如完善保密制度、统一军民技术标准、国防科技成果权益归属和收益分配等等，确保高层的决策部署不折不扣地得到落实。

2.稳妥推进军工科研院所改革

在研究和推进军工科研院所改革的过程中，可借鉴和学习美国和俄罗斯的成功经验，将基础性、共性技术研发机构与企业分开，但始终要保证一支强大的国防科研“国家队”。首先国家需针对基础研究、应用研究、型号研制等不同阶段科研特点，对军工科研院所进行科学分类和界定，然后明晰改革思路和方案。对于从事基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究的军工科研院所，继续作为国家行政事业单位，统归政府直接管理，并由国家建立稳定的科研支持机制，专门从事该类国防科研工作。而应用型的工程类、工艺类军工院所走市场化道路，进行转企改制。其中，以先期技术开发、演示验证和型号研制为主的科研任务，统一划归为转制企业或军工企业进行管理；而以应用研究为主的科研任务，根据不同情况由国家相关单位和企业分别或共同管理，促进产研结合。在明晰思路的基础上，再选定部分针对性科研院所进行先行试点。

3.促进重点军民结合产业升级

首先，国家需要加强全国军民结合产业发展的统筹规划，对重点发展产业进行全国一盘棋式的规划管理、合理布局。然后，针对军民通用性强、市场前景广阔的高新技术产业，出台规范管理的相关政策加以支持，引导并加速其成长和推广应用。此外，对于重点关注产业，未来还要围绕产业发展的重点领域和薄弱环节，夯实基础，着力核心关键技术研发和市场培育，增强国际竞争力和抗风险能力。

4.尽快建立健全协同创新机制

军民融合协同创新是一个庞大的系统工程，为推动建立军队、军工企业、民营企业、高等院校、民用科研机构与国防科研机构的协作联盟机制，首先必须结合实际，建立健全组织领导体系，在国家层面强化统筹规划，在科技研发活动及生产制造活动之间建立有效的衔接网络，实现从基础研究到产业发展创新链路合理有序的全过程管理，以及全成本核算和全价值链管理。其次，国家在政策上也要积极鼓励协同创新。如完善知识产权制度，强化知识产权的运用和保护，使得民口科研生产单位的权益得到保证，使其能“放心”参军、“全心”合作，发挥知识产权的引领和激励作用。再次，提升主体协同创新的主动性。学习借鉴DARPA科研模式，成立专门部门，让有价值、有潜力的人才搜罗进来参与创新，同时，建立森严的项目决策体制和容忍失败的科研管理理念，在做好重大科研项目全过程的完整记录基础上，一旦出现项目失败，企业和国家共同承担相应风险。此外，合理高效利用好国防科研投入，提高关键技术的自主创新能力，重点突破关键原材料、核心元器件、军用动力、先进制造工艺、计算机基础软件等技术瓶颈。

5.继续推动民参军相关制度改革

首先，加大前期政策的落实，进一步释放政策红利。其次，深入贯彻新一届政府机构职能转变的思路与要求，政府在许可申请指导和军品市场监管方面加大力度，努力营造适度竞争、规范有序并充满活力的军品市场环境，全力推进军品市场有序开放。第三，在武器装备质量体系认证、武器装备科研生产许可证、武器装备科研生产单位保密资格审查认证、装备承制单位资格审查认证“四证”申请办理方面，探索合并、简化的可行性，审查机制上进一步优化相关程序。一是建立国防科技工业管理部门与军队装备管理部门联合审查制度，审查论证结果双方予以认可。同时，加强国防科技工业局与解放军总装备部的沟通和协调，探索解决双重认证的问题。二是采取“多证联审”，划分审查论证机构责任区域，赋予部分有能力的中介组织承担审查认证职能，减少现有审查机构的工作量和企业负担。?